II OSK 1007/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 990/23 w sprawie ze skargi D.M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2023 r., nr 376/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 20 lipca 2022 r., nr RPE.050.1256.2022.ASA, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D.M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 990/23, oddalił skargę D.M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 maja 2023 r., nr WOB.7722.220.2022.JKLI, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki z 20 lipca 2022 r., nr RPE.050.1256.2022.ASA, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że wnioskiem z 13 lipca 2022 r. D.M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki o "wydanie zaświadczenia dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku znajdującego się na działce [...] obr. [...] ul. [...] [...] w/g decyzji z 11.IV.2019 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, jako projekt zamienny, decyzji z 29.V.2018 r." Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji, które odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię wskazując na to, iż skarżąca nie wykazała, że ma interes prawny w tym, aby ubiegać się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pozwolenie na użytkowanie budynku znajdującego się na działce nr [...], obręb [...], ul. [...] w [...]. O interesie prawnym skarżącej nie świadczy bowiem dezaprobata wobec finalnych rozmiarów zrealizowanego budynku, a także kwestionowanie jego legalności. Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących tryb postępowania organów administracji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jednoznaczna, niebudząca wątpliwości treść wniosku skarżącej wskazująca na wolę uzyskania zaświadczenia w pełni usprawiedliwiała zastosowanie przepisów art. 217 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W skardze kasacyjnej D.M., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wskazane w art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi skarżącej pomimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. wskutek jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji pominięcie art. 64 § 2 k.p.a., a dodatkowo naruszenie przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego przeprowadziły prawidłowe i wszechstronne postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia najistotniejszych elementów niniejszej sprawy, a w szczególności załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z powodu zasadności sformułowanych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle ujawnionych okoliczności sprawy, w tym treści wniosku skarżącej kasacyjnie z 13 lipca 2022 r. oraz jej zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny postępowania organów administracji w odpowiedzi na żądanie skarżącej wyrażone we wskazanym wyżej wniosku oraz zażaleniu. Kontrolowane postępowanie skarżąca kasacyjnie zainicjowała wnioskiem następującej treści: "Zwracam się z prośbą o wydanie zaświadczenia dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...] obr. [...] ul. [...] [...] w/g decyzji z 11.04.2019 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, jako projekt zamienny, decyzji z 29.05.2018 r." Wbrew stanowisku Sądu a quo oraz organów administracji treść wniosku nie była jednoznaczna i nie usprawiedliwiała a limine rozpoznania żądania skarżącej w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń", czyli na podstawie przepisów art. 217 i następnych k.p.a. Posłużenie się bowiem w treści wniosku pojęciem "zaświadczenia" dla zobrazowania żądania, przy braku wskazania we wniosku wyraźnej podstawy prawnej oraz działania skarżącej bez profesjonalnego pełnomocnika, w pełni usprawiedliwiał potrzebę doprecyzowania wniosku skarżącej co do rzeczywistych jej intencji. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji oprócz stanowiska, które wyrażało zastrzeżenia skarżącej do inwestycji zrealizowanej na wskazanej działce, skarżąca wyraźnie wskazała, że domaga się wydania zaświadczenia obejmującego następujące dane: "kiedy inwestor otrzymał pozwolenie na użytkowanie" i "na jakiej podstawie obecnie zabudowuje działkę". Już sam wniosek nie był precyzyjny, bo w istocie skarżąca domagała się w nim wydania zaświadczenia, ale nie wynikało z niego dokładnie jaką treść to zaświadczenie miało zawierać czy co potwierdzać, czy to, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane, czy to, że budowa obiektu jest legalna poprzez to, że obejmuje ją pozwolenie na użytkowanie. Zażalenie doprecyzowało w części intencje skarżącej, gdyż wskazała, że domaga się podania daty pozwolenia na użytkowanie i podstawy prawnej aktualnych działań inwestycyjnych na działce. Zarówno treść wniosku, jak i treść zażalenia mogła rodzić wątpliwości co do trybu, w którym skarżąca domagała się procedowania oraz podstawy prawnej, która miałaby lec u podstaw rozstrzygnięcia. W sytuacji gdy do organu nadzoru wpływa wniosek o takiej treści jak w niniejszej sprawie, a następnie zażalenie, które ukazuje zakres żądania, a właściwie zakres żądanych informacji, to powinnością organu jest ustalenie rzeczywistej intencji wnioskodawcy i rozważenie w jakim trybie (na podstawie jakich przepisów prawa) winien ten wniosek załatwić. Na podmiocie składającym wniosek nie ciąży bowiem obowiązek wskazania podstawy prawnej w oparciu o którą, w jego ocenie, powinno dojść do pomyślnego załatwienia tego wniosku, tym bardziej gdy wnioskodawca nie jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zakwalifikowanie pisma jako wniosku obejmującego skonkretyzowane procesowo bądź materialnie żądanie następuje niezależnie od tego, jak zostało ono nazwane przez wnoszącego. Osoba wnosząca pismo nie ma obowiązku wykazania się znajomością prawa, wiadomościami o zakresie działania organów administracji publicznej, ciężar kwalifikacji prawnej pisma spoczywa zawsze na jego adresacie. Natomiast błędna kwalifikacja dokonana przez organ nie może szkodzić jednostce. Bezspornie to nie organ, a wnioskodawca formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji wnioskodawcy, gdyż to on jest dysponentem przysługujących mu uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji, a więc w razie niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań, ponieważ organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma. Powinność organu należy postrzegać jako wyraz realizacji ogólnej zasady, jaka wypływa z działania tych organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Wyrazem uczynienia zadość tej ogólnej zasadzie postępowania administracyjnego jest także prawidłowy wybór przepisów prawa, jakie powinny mieć zastosowanie w sprawie. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia, w sytuacji gdy ocena w tym zakresie dokonana przez organ jest jednocześnie wyborem pomiędzy dwoma możliwymi reżimami prawnymi, które mogą w takim przypadku wchodzić w grę a nadto, których skuteczność zadośćuczynienia żądaniom wnioskodawcy może okazać się różna. W niniejszej zatem sprawie, na etapie wpływu wniosku skarżącej należało w pierwszej kolejności rozważyć, czego dokładnie domaga się skarżąca i na podstawie jakich przepisów prawa winien być rozpoznany jej wniosek. Dosłowne brzmienie wniosku mogło sugerować dążenie skarżącej do uzyskania zaświadczenia, natomiast szerzej opisana w zażaleniu motywacja wraz z doprecyzowaniem żądania co do udostępnienia daty pozwolenia na użytkowanie oraz podstawy prawnej zabudowania działki nr [...] usprawiedliwiały potrzebę rozważenia oceny jej wniosku w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Nie można było nie wziąć tej opcji pod uwagę, zwłaszcza w obliczu dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tired pierwsze u.d.i.p. z której wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie tej ustawy są dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, czyli decyzji administracyjnych. Skarżąca zmierzała natomiast do uzyskania danych objętych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie konkretnego obiektu budowlanego. W tej sytuacji już na wstępnym etapie postępowania na organie administracji spoczywał obowiązek po pierwsze, sprecyzowania żądania poprzez zwrócenie się o to do wnioskodawcy, a następnie jednoznacznego rozstrzygnięcia, w oparciu o jaką podstawę prawną wniosek należy załatwić a następnie procedować dalej w oparciu o te przepisy prawa, które powinny mieć zastosowanie w sprawie. W sytuacji bowiem gdy mamy do czynienia z dwoma odrębnymi, możliwymi trybami postępowania w przedmiocie złożonego wniosku organ powinien dokonać wyboru jednego z nich a nadto tego, który pozwoliłby na załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem wnioskującej. Tylko wówczas byłoby możliwe uznanie, że organ postępuje, w myśl zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Gdy w ocenie organu pozytywne załatwienie wniosku skarżącej na podstawie przepisów art. 217 i następnych k.p.a. nie było możliwe ze względu na brak interesu prawnego skarżącej, który został oceniony w aspekcie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682), bądź brak przepisu prawa, który wymagałby wydania zaświadczenia, to procedowanie z odwołaniem do tych przepisów i przy świadomości, że żądanie nie zostanie uwzględnione, byłoby prawidłowe wyłącznie wówczas, gdyby organ zadośćuczynił wcześniej obowiązkom informacyjnym określonym w art. 9 k.p.a. Realizując zasadę określoną w art. 9 k.p.a., strona powinna zostać wezwana do doprecyzowania wniosku po przedstawieniu jej jednocześnie uwarunkowań prawnych, jakie wynikają ze złożenia wniosku wskazanej wyżej treści i możliwości jego ewentualnego rozpoznawania w ramach uregulowań u.d.i.p. Tylko w sytuacji, gdy strona zdecyduje świadomie i wyraźnie, w ramach którego z tych reżimów prawnych ma być rozpoznany jej wniosek, organ może, podążając za stanowiskiem wnioskującego, podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie warunkowane wskazanymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie została pozbawiona wiedzy co do okoliczności prawnych mających wpływ na sposób załatwienia jej sprawy a przede wszystkim nie umożliwiono jej doprecyzowania jej wniosku. W ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej sposób jego rozstrzygnięcia winien zostać wybrany po udzieleniu jej wyczerpujących informacji co do uwarunkowań prawnych, jakie wiążą się z rozpoznaniem wniosku w ramach dwóch możliwych, konkurencyjnych reżimów prawnych. Dopiero w sytuacji, gdy strona podtrzyma swoje pierwotne żądanie o wydanie zaświadczenia organ będzie mógł procedować na podstawie art. 217 i następnych k.p.a. Należy zatem wskazać, że Sąd pierwszej instancji w swojej ocenie kwestionowanego przez skarżącą postępowania administracyjnego pominął zagadnienie stosowania przez organy zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W sytuacji zaś, gdy organ stwierdza lub powinien stwierdzić, że wnioskodawca podejmuje działania, które mogą być dla niego niekorzystne bądź nieefektywne w postępowaniu, powinien w jasny sposób wyjaśnić mu okoliczności sprawy i konsekwencje podejmowanych działań. Tylko takie rozumienie art. 9 k.p.a. odpowiada konstytucyjnemu standardowi państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) (tak wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., II OSK 1185/09). W tym kontekście zaakceptowanie sposobu postępowania organów administracji w rozpatrywanej sprawie przez Sąd a quo, pomimo podnoszenia argumentu naruszania zasad ogólnych przez skarżącą na etapie skargi, jawi się jako przejaw nieprawidłowego dokonania kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych przez ten Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki, oceniając postępowanie organów administracji publicznej, ma obowiązek dokonywać tego w kontekście przestrzegania przez nich zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd ten skupił się zaś jedynie na zastosowaniu przepisów art. 217 i następnych k.p.a. przez organy administracji, pominął jednakże zupełnie sposób korzystania ze swojego władztwa przez te organy. Skoro żądanie skarżącej dotyczyło pozwolenia na użytkowanie in genere to najpierw, mając na uwadze art. 8 i art. 9 k.p.a., należało poinformować ją o uwarunkowaniach trybu z art. 217 i następnych k.p.a. w jej sytuacji prawnej oraz możliwościach, z jakich może ona skorzystać w trybie przepisów u.d.i.p., a następnie wezwać do doprecyzowania jej wniosku. W tych uwarunkowaniach uznając, że organy nadzoru budowlanego rozpoznały wniosek skarżącej z naruszeniem wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów k.p.a., , co wadliwie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić powyższą ocenę prawną biorąc pod uwagę, że dopiero ustalenie rzeczywistych intencji skarżącej co do treści jej żądania, po uprzednim udzieleniu jej niezbędnych informacji o okolicznościach sprawy, umożliwi właściwe rozpoznanie jej wniosku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 300 zł złożyły się kwoty uiszczonych wpisów sądowych: od skargi (100 zł), od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika z urzędu skarżącej kasacyjnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, to w niniejszym wyroku nie zawarto postanowienia dotyczącego tej kwestii, albowiem orzeka o tym na podstawie art. 250 p.p.s.a., po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 p.p.s.a.). Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.