II OSK 1004/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W., I.M., M.B., M.A., M.A.1, T.K., T.M., J.S., T.P. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 785/24 w sprawie ze skargi R.W., I.M., M.B., M.A., M.A.1, T.K., T.M., J.S., T.P. i M.M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 24 czerwca 2021 r., nr XLII/4/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 785/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R.W., I.M., M.B., M.A., M.A.1, T.K., T.M., J.S., T.P., M.M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 24 czerwca 2021 r., nr XLII/4/2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta P. w rejonie ul. [...] i [...] (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2021 r. poz. 2977, dalej także: "plan miejscowy"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zarzucając naruszenie art. 9 w zw. z art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Wnieśli zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie trzeba zauważyć, że R.W., I.M., M.B., M.A., M.A.1, T.K., T.M., J.S., T.P. i M.M. w podstawie kasacyjnej powołali art. 9, art. 20 i art. 28 u.p.z.p., ale nie wskazują podjednostek redakcyjnych tych przepisów. Taki sposób konstruowania zarzutów nie jest prawidłowy, skoro każdy z tych przepisów dzieli się na kolejne jednostki normatywne. Uchybienie to nie uniemożliwia jednak merytorycznej kontroli kasacyjnej. Z uzasadnienia środka zaskarżenia jednoznacznie wynika bowiem, że skarżący wiążą wadliwość zaskarżonego wyroku z oceną zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tych granicach zarzuty należało zatem odczytać jako odnoszące się do art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że zgodność planu ze studium powinna w każdej sprawie oznaczać identyczność wszystkich zasad zagospodarowania terenu, w tym każdego parametru liczbowego. Art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymaga, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium, a art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przesądza o wiążącym charakterze studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie trafnie wyjaśnia się, że chodzi tu o zakaz sprzeczności planu z kierunkami zagospodarowania przewidzianymi w studium, nie o konieczność literalnego powielenia w planie wskazań studium. Plan miejscowy ma bowiem doprecyzowywać ustalenia studium, lecz nie może prowadzić do modyfikacji przyjętych w nim kierunków albo do ich wykluczenia. Taki sposób rozumienia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wyrażono między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3252/20, oraz z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21 – przywołanych przez skarżących w skardze kasacyjnej. Przy czym podkreślenia wymaga, że ocena zgodności planu ze studium musi uwzględniać całokształt ustaleń studium, czyli jego część tekstową i graficzną, a nie poprzestawać na jednym fragmencie, na przykład tabeli odnoszącej się do wyodrębnionego terenu. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji odnotował, że poprzestanie wyłącznie na fragmencie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta P. przyjętego uchwałą z dnia 27 marca 2017 r., nr XXXI/5/2017, zmienionego uchwałą z dnia 5 grudnia 2018 r., nr III/8/2018, odnoszącym się do terenu 1MUA.5, ujętym w tabeli na stronie 91, w której wskazano formę zabudowy usługową oraz maksymalną wysokość zabudowy 12 m, mogłoby prowadzić do wniosku o rozbieżności z ustaleniami zaskarżonego planu dla działki nr [...]. Wniosek taki byłby jednak nieuprawniony, jeżeli uwzględni się pozostałe wskazania studium. Z ustaleń tego aktu wynika bowiem również, że tereny oznaczone symbolem MUA są terenami wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej. Dopuszczono na nich realizację funkcji mieszkaniowych i usługowych łącznie albo oddzielnie. Studium stanowi ponadto, że niezależnie od ustalonego przeznaczenia w poszczególnych strefach możliwa jest, w zależności od potrzeb, kontynuacja istniejącego przeznaczenia i zagospodarowania, w tym ustalonego w obowiązujących miejscowych planach sprzed uchwalenia studium. Wprost przewidziano także możliwość stosowania innych niż wskazane w tabelach parametrów i wskaźników urbanistycznych, jeżeli na danym terenie obowiązuje plan miejscowy o odmiennych parametrach. W realiach rozpoznawanej sprawy właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia. Jak trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, działka nr [...] była objęta uchwałą Rady Miasta P. z dnia 25 lutego 2010 r., nr XLVI/4/2010 (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2010 r. Nr 62, poz. 1041), jako teren A.69.M,U ujęty w karcie terenu nr [...], określony jako teren śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Dla tego terenu przewidziano ograniczenie wysokości zabudowy mieszkaniowej i usługowej do 15 m. Dopuszczono także lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej albo zabudowy wielorodzinnej. Oznacza to, że uchwała z dnia 24 czerwca 2021 r., nr XLII/4/2021, w części obejmującej teren 11.M,U opisany w § 13, nie wprowadziła na tym obszarze nowej, jakościowo odmiennej funkcji ani nowego parametru wysokości, lecz utrzymała rozwiązania obowiązujące wcześniej. Skoro samo studium przewidziało możliwość kontynuacji dotychczasowego przeznaczenia oraz parametrów wynikających z wcześniejszego planu, to przyjęcie dla terenu 11.M,U przeznaczenia obejmującego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową, jak również wysokość zabudowy do 15 m, nie narusza art. 9 ust. 4 ani art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest przekonujące twierdzenie skarżących o niedopuszczalnym pomieszaniu funkcji zaprowadzonych na działce nr [...] i terenach otaczających. W części tekstowej studium, w rozdziale III zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w pkt 4 dotyczącym kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów, wskazano, że obszary oznaczone symbolami MUA stanowią tereny wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej. Podkreślono tam możliwość łącznej realizacji funkcji mieszkaniowych i usługowych oraz przewidziano, że w zależności od potrzeb dopuszczalna jest kontynuacja istniejącego przeznaczenia i zagospodarowania, w tym ustalonego w obowiązujących miejscowych planach sprzed uchwalenia studium. Jednocześnie zaznaczono, że określone w tabelach minimalne i maksymalne parametry urbanistyczne mają charakter wytycznych i w uzasadnionych przypadkach mogą zostać w planie miejscowym ukształtowane odmiennie, zwłaszcza gdy na danym terenie obowiązuje wcześniejszy plan miejscowy przewidujący inne wskaźniki. Zarzut skarżących pomija te wskazania studium i opiera się wyłącznie na odczytaniu pojedynczego parametru wskazanego w tabeli dla terenu 1MUA.5. Tymczasem właściwa wykładnia studium wymaga uwzględnienia całokształtu jego ustaleń, w tym także wskazanych wyżej zasad dopuszczających utrzymanie rozwiązań wynikających z wcześniejszych planów miejscowych. Podsumowując, skarżący co do zasady trafnie przywołują pogląd, że całkowicie odmienne przeznaczenie terenu w planie miejscowym niż w studium może oznaczać istotne naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Pogląd ten nie wspiera jednak ich stanowiska, ponieważ w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Zaskarżony plan nie wykreował funkcji obcej ustaleniom studium i nie odszedł od jego wskazań w sposób dowolny. Mieści się on w granicach wyjątku wyraźnie przewidzianego w samym studium. Nie zmienia tej oceny podnoszona przez skarżących okoliczność, że w uzasadnieniu uchwały przyjmującej plan miejscowy albo w toku procedury planistycznej nie wskazano odrębnie przyczyn utrzymania wysokości 15 m mimo wskazania w tabeli studium wysokości 12 m. Dla oceny zgodności planu ze studium rozstrzygająca jest treść obu aktów oraz wynikająca z niej relacja normatywna. Skoro studium samo dopuszczało utrzymanie dotychczasowych parametrów z wcześniejszego planu, brak dodatkowego, wyeksponowanego wywodu w uchwale planistycznej nie prowadzi do sprzeczności planu ze studium. Z tych samych przyczyn nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący wywodzą istotne naruszenie zasad sporządzania planu wyłącznie z tezy o niezgodności planu ze studium. Skoro taka niezgodność nie wystąpiła, nie została też wykazana przesłanka nieważności planu określona w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście nie można przyznać racji skarżącym także wtedy, gdy wywodzą, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozostaje niespójne, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny najpierw wskazał, iż nie podniesiono zarzutów dotyczących procedury podejmowania uchwały, a następnie odniósł się do zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że odróżniono brak zarzutów odnoszących się do trybu sporządzenia planu od zarzutu dotyczącego zasad jego sporządzenia, upatrywanego w sprzeczności planu ze studium. Nie ma tu wewnętrznej sprzeczności, gdyż są to odrębne kategorie, o których stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również wywody skarżących dotyczące niskiej intensywności zabudowy sąsiedniej, wzrostu ruchu, konfliktów społecznych oraz nadmiernej, ich zdaniem, intensywności zabudowy dopuszczonej na działce nr [...]. Argumenty te nie podważają oceny zgodności zaskarżonego planu ze studium. Skarżący natomiast nie powołali w skardze kasacyjnej przepisów odnoszących się do ładu przestrzennego albo granic władztwa planistycznego, które pozwalałyby prowadzić kontrolę kasacyjną w tej płaszczyźnie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować skarżących w formułowaniu innych podstaw kasacyjnych niż te, które zostały podniesione. Z uwagi na wcześniejsze ustalenia, zasadnicze znaczenie miała wyłącznie odpowiedź na pytanie, czy plan pozostawał zgodny ze studium. Na to pytanie Sąd pierwszej instancji udzielił odpowiedzi prawidłowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.