II OSK 1002/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 397/23 w sprawie ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 7 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 397/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu) po rozpoznaniu skargi V. P. obywatela Ukrainy (dalej: cudzoziemiec, strona) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt I), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1700 zł (pkt IV); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 28 lutego 2022 r. cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W tym samym dniu organ poinformował o wszczęciu postępowania oraz o treści art. 223 w zw. z art. 206 i art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach lub u.o.c.). Następnie, 16 sierpnia 2022 r. Wojewoda zwrócił się w trybie art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach do odpowiednich służb, poinformował o treści art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy lub specustawa ukraińska) oraz wezwał do złożenia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia. Pismem z 6 września 2022 r. strona uzupełniła wniosek. Dalej, pismami z 16 marca 2023 r., 11 maja 2023 r. i 3 lipca 2023 r. zwróciła się o wydanie decyzji. Wobec barku aktywności organu pismem z 1 sierpnia 2023 r. złożyła ponaglenie, a następnie skargę z 8 września 2023 r. na bezczynność Wojewody. Organ 14 września 2023 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 lutego 2024 r., WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy (art. 210 w zw. z art. 223 u.o.c.). Zdaniem WSA we Wrocławiu art. 210 tej ustawy nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). W ocenie sądu pierwszej instancji złożenie wniosku obligowało organ do niezwłocznej weryfikacji czy zawiera wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności. Podkreślono, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Mając na uwadze sposób działania Wojewody, WSA we Wrocławiu przyjął, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzenia sprawy (sprawa nie została zakończona w terminie sześciu miesięcy, organ zwlekał 6 miesięcy ze skierowaniem sprawy do odpowiednich służb a także wezwaniem do uzupełnienia braków wniosku, pomimo, że musiał uczynić to niezwłocznie). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, do momentu wniesienia skargi przyjęto, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie zobowiązano do załatwienia sprawy. Przyznając stronie sumę pieniężną w kwocie 1700 zł sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Na zakończenie podniesiono, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczy tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 4 marca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Pismem z 7 maja 2024 r. cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i 100d ustawy o pomocy. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że przepisy ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zdaniem Wojewody, art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, a zatem również do skarżącego, który jest obywatelem Ukrainy i ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia determinuje kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w świetle art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 5.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 762/24 - CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m. in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, CBOSA. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. 5.5. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wpłynął do organu 28 lutego 2022 r. Natomiast, zgodnie z art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy. W dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c specustawy ukraińskiej, zaś w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu obowiązywał art. 100d tej ustawy. W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 5.6. Z tych też powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. 5.7. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.