II OSK 100/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 252/23, w sprawie ze skargi D.P., na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia 28 października 2022 r. nr 1007/OPON/2022, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia, na budowę, , oddala skargę kasacyjną.,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 252/23 oddalił skargę D.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2022 r., znak: 1007/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", złożył D.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.), dalej: "p.b." w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 p.b. przejawiającej się tym że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności organów I i II instancji, nie zastosował środka określonego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymującej w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego nr 2131/2020 z 28 grudnia 2020 r., znak ARB-Po.6740.484.2013.KM. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę instalacji gazowej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] w obrębie ew. [...] w jednostce ew. P. – obszar wiejski, pomimo tego, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów poprzez błędne uznanie, że projekt budowlany przedłożony przez Inwestora zawiera wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przepisami prawa i które zostały sporządzone zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wykonawczych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska przedstawionego przez organy I i II instancji i w konsekwencji błędne uznanie, że nie zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. art. 2 pkt 7a ustawy z dnia 17 maja 1985 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990), dalej: "p.g.k." art. 12 a ust. 1 p.g.k. w zw. z § 16 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1670), dalej: "Rozporządzenie Ministra Rozwoju" przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności organów I i II instancji, nie zastosował środka określonego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, błędnie uznając, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na mapie do celów projektowych, w sytuacji gdy mapa wykonana do prac geodezyjnych nr [...] nie została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aprobując stanowiska przedstawione przez organy I i II instancji i w konsekwencji błędnie uznał, że nie zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów I i II instancji, nie zastosował środka określonego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, błędnie uznając, że projekt budowlany przewiduje usytuowanie szafki gazowej Z-5 na działce ew. nr [...], a więc w taki sposób, że nie obejmuje działki skarżącego, podczas gdy zakres inwestycji polegający na konieczności przebudowy i rozbudowy istniejącej szafki gazowej na typ Z-5, nie mogła się odbyć bez korzystania z terenu działki nr [...] należącej do skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz aprobując stanowiska przedstawione przez organy I i II instancji i w konsekwencji błędnie uznając, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., przejawiające się tym że Sąd I Instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności organów I i II instancji błędnie uznał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana bez naruszenia, w sposób rażący, zasady poszanowania w procesie inwestycyjnym uzasadnionych interesów osób trzecich, - art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. przejawiające się tym, że Sąd I Instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów I i II instancji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie Inwestor nie musiał wykazać się oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki ew. [...] stanowiącej własność Skarżącego, podczas gdy zakres inwestycji polegający na konieczności przebudowy i rozbudowy istniejące szafki gazowej na typ Z-5, powodował konieczność wejścia w teren działki nr [...] należącej do Skarżącego. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący zarzucił, że Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości dotyczących sporządzonej mapy sytuacyjno-wysokościowej będącej częścią projektu budowlanego. Skarżący wyjaśnił, że z pisma Starostwa Piaseczyńskiego z 19 stycznia 2023 r. wynika, że praca geodezyjna o nr [...] została anulowana w systemie ePOGDGiK. Wykonawca zaniechał wykonania powyższej pracy i nie przedłożył jej wyników w celu weryfikacji i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem mapa sytuacyjno - wysokościowa z inwentaryzacji powykonawczej z 25 września 2020 r. wykonana do pracy geodezyjnej nr [...] nie może stanowić dokumentu geodezyjnego, gdyż nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego. Wobec powyższego nie dostrzeżono, że dokumentacja związana z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Skarżący wskazał również, że bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Sąd okoliczność, że skarżący ustanowił na rzecz operatora przesyłu gazu stosowne prawo użytkowania gazociągu. Służebność ta nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane. Interpretacja, którą przyjął Sąd I instancji prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia uprawnień właściciela sieci gazowej poza zakres określony w ustanowionej służebności, w tym na rzecz podmiotów nieuprawnionych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie wystąpiły, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest lokalizacja szafki gazowej, do której podłączona ma być projektowana instalacja gazowa do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie skarżącego rozbudowa istniejącej szafki wiąże się z koniecznością korzystania z terenu należącej do niego działki nr [...], zaś inwestor nie wykazał się oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że argumentacja skargi kasacyjnej odnośnie konieczności korzystania z działki skarżącego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Podkreślenia wymaga, że realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2614, Wojewoda Mazowiecki zlecił Staroście Piaseczyńskiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego (postanowienie Wojewody z 13 czerwca 2022 r.) w celu uzupełnienia dokumentacji projektowej. Działania te miały służyć ustaleniu, czy zakres inwestycji wykracza poza działki objęte wnioskiem i obejmuje również działkę należącą do skarżącego. W odpowiedzi na powyższe przedłożony został zaktualizowany projekt budowlany, który przewiduje, że sporna szafka gazowa będzie w całości usytuowana na działce nr [...] i nie obejmuje działki skarżącego. Również jej wymiana oraz podłączenie dodatkowego punktu redukcyjno-gazomierzowego nie wymaga korzystania z działki nr [...]. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza zatem słuszność stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji. Powołując się na opis techniczny projektu budowlanego oraz część rysunkową projektu zagospodarowania terenu Sąd prawidłowo ocenił, że instalacja w budynku zasilana będzie z istniejącej sieci gazowej zlokalizowanej w ulicy [...], poprzez istniejące przyłącze. Na końcu przyłącza istniejący punkt redukcyjny gazowy, zostanie rozbudowany o dodatkowy gazomierz, a wentylowana szafka zostanie wymieniona na typ Z-5. W rozbudowanej szafce zlokalizowany będzie istniejący gazomierz G4 i reduktor MIX-10G oraz projektowany gazomierz G-4. Szafka Z-5 będzie się znajdowała w obszarze działki o nr ew. [...] w odległości 2 cm od granicy. Zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, że przyłącze na działce nr [...] kończy się w ogrodzeniu tej posesji, a skrzynka gazowa znajduje się wyłącznie na działce nr [...]. Również charakter oraz zakres planowanych robót nie wymagają ingerencji w przyłącze gazowe znajdujące się na nieruchomości skarżącego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym odnośnie konieczności przedłożenia przez Inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Zawarte w skardze kasacyjnej przeciwne twierdzenia, stanowią jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem organów nadzoru budowlanego zaaprobowanym wyrokiem Sądu I instancji. Wskazać również należy, że argumentacja skarżącego odnośnie konieczności wejścia na teren działki drogowej oznaczonej nr [...] w celu otwarcia drzwiczek szafki, nie dotyczy procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. Kwestia ta wiąże się z eksploatacja urządzenia przez operatora sieci i pozostaje bez wpływu na ocenę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z regułami procedury administracyjnej, nie wykazując takich naruszeń, które uzasadniałyby zastosowanie przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie ma też racji skarżący zarzucając, że mapa sytuacyjno-wysokościowa z 25 września 2020 r. nie może stanowić dokumentu geodezyjnego, gdyż praca geodezyjna wykonana do prac geodezyjnych nr [...] nie została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (została "anulowana w systemie"). Należy bowiem zauważyć, że na etapie sporządzania i zatwierdzania aktualizacji projektu (sierpień 2022 r.) mapa znajdowała się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym. Znajdowała się tam również w dacie wydana decyzji Wojewody Mazowieckiego (październik 2022 r.). Natomiast Sąd I instancji zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka w oparciu o wynikający z akt sprawy stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Skoro bezsprzecznym jest, że w dacie wydania zaskarżonego aktu mapa znajdowała się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym to organ nie miał podstaw aby kwestionować jej prawidłowość. Utrwalony jest pogląd, według którego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej klauzulą uwierzytelniającą, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym (por. m.in. wyroki NSA z: 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18 i 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19; publ.: CBOSA). Organ architektoniczno-budowlany musi się zatem jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej (opatrzonej klauzulą) i nie może badać jej prawidłowości, gdyż do tego uprawniony został organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, działający w odrębnym trybie. Zatem w sytuacji gdy inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu nawiązujący do stanu aktualnie wynikającego z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie można kwestionować tych ustaleń (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3257/19; publ.: CBOSA). Podnoszone przez skarżącego późniejsze "anulowanie pracy w systemie" nie może mieć wpływu na skutki decyzji wydanej kilka miesięcy wcześniej w oparciu o dokument, który wówczas był elementem zasobu. Stąd zarzut naruszenia art. 2 pkt 7a p.g.k. oraz art. 12 a ust. 1 p.g.k. w zw. z § 16 Rozporządzenia Ministra Rozwoju jest chybiony. W związku z powyższym powołane w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieuzasadnione, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że organy nie przeanalizowały w sposób wnikliwy i wystarczający przedłożonych w sprawie dokumentów; aby rozstrzygnięcie zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym; oraz aby pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.