II ONP 1/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2781/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1300/12 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku.

Wyrokiem z 9 lutego 2016 r. w sprawie II OSK 2781/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1300/12 w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Pismem z 9 lutego 2018 r. Spółka wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższego wyroku. Na podstawie art. 285c § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") Spółka zarzuciła wyrokowi rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej w postaci art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz.UE.L nr 269, str: 34, dalej jako "dyrektywa") przez zastosowanie prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii Europejskiej tj. zastosowanie przepisów ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2005 r., nr 25, poz. 202 ze zm., dalej jako "ustawa o recyklingu") w brzmieniu obowiązującym do 10 października 2007 r. W ocenie Spółki, przepisy te były sprzeczne z przepisami dyrektywy i w konsekwencji zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym od 10 października 2007 r., a w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy o recyklingu przewidujący, że w przypadku zapewnienia sieci zbierania pojazdów na poziomie wyższym niż 95% terytorium kraju następuje zwolnienie z uiszczenia opłaty za brak sieci. Spółka wskazała, że zmiana i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Spółka wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2016 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2016 r. spełnia wymagania formalne określone w ustawie, jednak brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Instytucja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi realizację stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiego przedstawionego w sprawie C-224/01 Gerhard Köbler przeciwko Republik Österreich (wyrok z 30 września 2003 r., EU: C:2003:513), w którym Trybunał uznał, że zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom wskutek przypisywanego im naruszenia prawa unijnego znajduje również zastosowanie, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji, jeżeli naruszona norma prawa unijnego jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest oczywiste i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem a poniesioną przez poszkodowanego szkodą. Zgodnie z art. 285a § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a., od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że niezgodność z prawem w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a. oznacza niebudzącą wątpliwości, oczywistą i rażącą obrazę prawa, będącą wynikiem niewątpliwie błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa. Rażące naruszenie normy prawa to naruszenie oczywiste, bezsporne, ewidentnie odbiegające od danej normy, pozostające w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu i przez to mające charakter nadzwyczajny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GNP 2/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I FNP 5/14; http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Interpretacja pojęcia "rażącego naruszenia prawa" użytego w p.p.s.a. powinna odpowiadać interpretacji pojęcia "oczywistego naruszenia", o którym mowa w wyroku TSUE w sprawie Köbler. Z wyroku tego wynika, że biorąc pod uwagę specyfikę funkcji sądowniczej oraz słuszne wymagania co do pewności prawa, odpowiedzialność państwa z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji powstaje tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd w sposób oczywisty naruszył obowiązujące prawo. Niezgodność z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2016 r. wynika, zdaniem Spółki, z zastosowania prawa krajowego sprzecznego z normami prawa unijnego, a więc przepisów ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236). W ocenie Spółki, przepisy nowelizacji były rażąco sprzeczne z art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, zgodnie z którym Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki w celu zapewnienia, że podmioty gospodarcze stworzą systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz, w stopniu technicznie możliwym, części zużytych usuniętych w trakcie naprawy samochodów osobowych, natomiast punkty zbierania będą w wystarczającym stopniu dostępne na ich terytorium. Przepisy ustawy o recyklingu sprzed nowelizacji nakładały na wprowadzających pojazdy obowiązek pokrycia siecią zbierania pojazdów 100% terytorium kraju. Wprowadzając nowelizację z 2007 r. i obniżając wymogi w zakresie pokrycia powierzchni kraju ustawodawca stwierdził, że regulacja w dotychczasowym brzmieniu została skonstruowana w sposób często niemożliwy do wykonania i w związku z tym wymagała zmiany. Nie oznacza to jednak, że przyjmując w wyroku objętym skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, że w tej sprawie miały zastosowanie przepisy dotychczasowe (a więc sprzed nowelizacji), Sąd dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy, a tym bardziej naruszenia o charakterze rażącym (oczywistym). Przede wszystkim należy podkreślić, że w zakresie stosowania przepisów ustawy o recyklingu, a w szczególności intertemporalnego przepisu z art. 2 ustawy nowelizującej, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 1/15, w której stwierdził, że art. 14 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy nowelizującej. Objęty skargą o stwierdzenie nieważności z prawem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2016 r. został wydany po podjęciu powyższej uchwały i uwzględniał stanowisko w niej wyrażone. W treści uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że treść ustawy o recyklingu stanowi implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE, a także wydanych na jej podstawie decyzji (m.in. decyzji Komisji 2001/753/WE z 17 października 2001 r. dotyczącej kwestionariusza stanowiącego podstawę sprawozdań Państw Członkowskich z wykonania dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, Dz. Urz. UE L 282 z 26.10.2001, s. 77). Dyrektywa 2000/53/WE "określa środki, których celem jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części, aby zmniejszyć ilość odpadów do unieszkodliwienia i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną środowiska, podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane w pełny cykl życia pojazdu, a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji" (art. 1). Realizacja wskazanych celów ma prowadzić do zmniejszenia ilości odpadów i w konsekwencji do polepszenia wyników działań związanych z ochroną środowiska. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie – w tym także Polska – są zobowiązane do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, że przedsiębiorcy stworzą systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz w stopniu technicznie możliwym, części zużytych w trakcie naprawy samochodów osobowych oraz punkty zbierania będą w wystarczającym stopniu dostępne na ich terytorium. Wymóg ten uzupełniony został zastrzeżeniem, że państwa Członkowskie powinny podjąć niezbędne środki, aby zapewnić, żeby producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów związanych z wykonaniem tych obowiązków (art. 5 ust. 4). Analiza treści normatywnej dyrektywy wskazuje, że jej zasadniczym celem było zapewnienie ochrony środowiska przez stworzenie warunków do jak najpełniejszego recyklingu pojazdów wycofywanych z eksploatacji. Jednocześnie Sąd zauważył, że opłata za brak sieci zbierania pojazdów nie jest instytucją przewidzianą w dyrektywie, należy ją jednak traktować wyłącznie, jako środek krajowy zapewniający skuteczność przestrzegania celów w niej wyznaczonych polegających na stworzeniu systemu zbierania pojazdów i zapewnienia jego pełnej dostępności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że obciążenie wprowadzających pojazd bardziej rygorystycznymi obowiązkami w zakresie zapewnienia sieci nie oznacza, że ustawodawca nie stworzył systemu recyklingu pojazdów, jak również, że punkty zbierania nie były dostępne w wystarczającym stopniu, a co najwyżej, że były dostępne w większym zakresie niż to rzeczywiście konieczne. Kwestia ta miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ tylko w tym zakresie skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia opierała się na zarzucie naruszenia norm prawa europejskiego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w przedmiotowej skardze, że nałożenie obowiązku zapewnienia sieci na całym terytorium kraju było oczywiście sprzeczne z przepisami dyrektywy, ponieważ te zobowiązywały Państwa Członkowskiego do zapewnienia sieci jedynie w stopniu adekwatnym. Określenie "w adekwatnym stopniu" jest pojęciem nieostrym, a okoliczność, że polski ustawodawca pierwotnie ocenił, że adekwatnym będzie zapewnienie pokrycia siecią na terenie całego kraju nie może zostać określone jako rażące naruszenie przepisów dyrektywy, szczególnie, że ustawodawca krajowy posiada pewną swobodę w realizacji celów dyrektyw prawodawcy europejskiego. Jako rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy nie można również ocenić powiązania braku zapewnienia sieci na poziomie 100% z obowiązkiem uiszczenia opłaty, ponieważ jak już wyżej wskazano opłata ta stanowiła rozwiązanie polskiego ustawodawcy mające zapewnić wykonanie obowiązków nałożonych dyrektywą i implementowanych w ustawie o recyklingu. Pozostałe argumenty skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ nie dotyczyły one rażącego naruszenia norm prawa europejskiego. Dotyczy to w szczególności argumentów związanych z wątpliwości konstytucyjnymi dotyczącymi ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu i ewentualnego naruszenia zasady zaufania do państwa i prawa, jak również sankcyjnego charakteru opłaty za brak sieci. Z tych względów i na podstawie art. 285k § 1 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.