II GZ 9/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2672/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy aptek ogólnodostępnych i punktu aptecznego oraz nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem prowadzenia zakazanej reklamy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 28 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2672/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), odmówił [A.] Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca, Spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (w skrócie: GIF) z [...] lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (organ pierwszej instancji) z [...] marca 2018 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy aptek ogólnodostępnych i punktu aptecznego oraz nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem prowadzenia zakazanej reklamy. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję GIF wniosła również o wstrzymanie wykonania tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy położonych na terenie województwa łódzkiego aptek ogólnodostępnych i punktu aptecznego oraz ich działalności z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. We wniosku skarżąca podała, że wykonanie zaskarżonej decyzji w tym zakresie skutkować będzie utratą przez Spółkę prawa do prowadzenia działalności w tej części oraz niewykonaniem zobowiązań w zakresie prezentacji ofert, jakie zaciągnęła wobec swoich kontrahentów (aptek). Rozwiązanie umów z aptekami oznacza utratę historii kont, które użytkownicy budowali przez cały okres współpracy. Warunkiem ponownego nawiązania współpracy byłaby powtórna rejestracja użytkowników, co jest procesem na tyle złożonym, że może zniechęcić dotychczasowych użytkowników. Nie ma pewności, że po ewentualnym uchyleniu decyzji łódzkie apteki będą nadal zainteresowane współpracą ze Spółką, ponadto może również dojść do przejęcia kontrahentów przez konkurencję. Wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie negatywnie na wizerunek firmy, na plany rozwoju Spółki oraz na obecność oferty skarżącej w Internecie, co wynika z zasad pozycjonowania serwisu w wynikach wyszukiwarek internetowych. Kolejnym trudnym do odwrócenia skutkiem może być redukcja zatrudnienia w Spółce, gdyż zakończenie współpracy z aptekami oznacza, że zbędne stanie się 11 stanowisk pracy. Zakończenie współpracy z aptekami prowadzi bezpośrednio do utraty przychodów z tytułu zamieszczania ofert oraz współpracy z producentami produktów oferowanych przez [A.] w kategorii "Zdrowie" i "Uroda". W uzupełnieniu wniosku przy piśmie z 8 września 2021 r. skarżąca przedłożyła oświadczenia prokurentów Spółki i jej pracowników dotyczące: zestawienia ruchu na portalu [A.] w 2020 r. wygenerowanego przez apteki objęte zaskarżoną decyzją, przewidywanej straty operacyjnej, ilości produktów znajdujących się w ofercie aptek objętych zaskarżoną decyzją, wykaz pracowników Spółki obsługujących apteki objęte zaskarżoną decyzją, oświadczenie w przedmiocie wyliczenia projektowanej straty finansowej. GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. O uprawdopodobnieniu przez Spółkę przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby skarżąca – oprócz argumentacji podniesionej w uzasadnieniu wniosku – poparła swoje twierdzenia stosownymi dokumentami źródłowymi celem wykazania okoliczności przywołanych we wniosku. Skarżąca nie przedstawiła dokumentów na potwierdzenie swojej sytuacji finansowej, stanu środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i operacji na tych rachunkach, ograniczając się jedynie do przedłożenia oświadczeń podpisanych przez prokurentów i pracowników Spółki potwierdzających, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do utraty przez Spółkę pozycji na rynku internetowym, strat finansowych, konieczności redukcji zatrudnienia. Oświadczeń tych, w ocenie WSA, nie można jednak uznać za dokumenty źródłowe, z których wynikałby wpływ wykonania zaskarżonej decyzji (we wskazanym zakresie) na całą prowadzoną działalność oraz rzeczywistą sytuację finansową Spółki. Nie wynika z nich np. jaka część przychodu z tej działalności i w odniesieniu do objętych decyzją konkretnych aptek przypada na ogólny przychód skarżącej. Zdaniem WSA bardzo ogólnikowe uzasadnienie wniosku nie daje dostatecznych podstaw do uznania, że strona wykazała, że ograniczenie jej działalności w zakresie wskazanym w decyzji faktycznie doprowadzi do wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: a) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji GIF oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskutek błędnego uznania, że Spółka nie uzasadniła należycie złożonego wniosku i brak jest możliwości zbadania zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy Spółka przedstawiła okoliczności potwierdzające niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; b) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyłącznie wtedy, gdy szkoda ta jest znaczna w stosunku do całości obrotów strony, a nie wtedy gdy szkoda jest obiektywnie znaczna; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nieodnoszącego się do stanu faktycznego sprawy i z pominięciem okoliczności przedstawionych przez Spółkę na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Inspekcji Farmaceutycznej. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki wskazał, że sąd pierwszej instancji w lakonicznym uzasadnieniu jedynie marginalnie i wybiórczo potraktował argumentację podniesioną w treści wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, w konsekwencji wadliwie odmówił skarżącej udzielenia ochrony tymczasowej w sytuacji, gdy Spółka uprawdopodobniła zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W treści wniosku wskazano bowiem, że wykonanie decyzji Inspekcji Farmaceutycznej spowoduje ściśle określone konsekwencje w majątku strony, związane z utratą dochodu, koniecznością zwolnienia pracowników czy poniesieniem kosztów związanych z negatywnym wizerunkiem firmy. W ocenie Spółki bezsprzecznie wszystkie powyższe okoliczności uprawdopodobniają możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, na dowód czego skarżąca przedłożyła oświadczenia, które sąd powinien potraktować jako dokumenty źródłowe i szczegółowo przeanalizować oraz ocenić ich treść. GIF nie ustosunkował się do treści zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody Naczelny Sąd Administracyjny (NSA, sąd drugiej instancji) wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). W ocenie NSA skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem prawidłowo sąd pierwszej instancji, oceniając wniosek Spółki w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej. Skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji, że nie odniósł się i nie ocenił należycie wskazanych we wniosku okoliczności jasno świadczących o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje: zakończenie współpracy z aptekami objętymi decyzjami Inspekcji Farmaceutycznej i ryzyko braku jej wznowienia po uchyleniu zaskarżonej decyzji, wskutek czego Spółka poniesie stratę finansową oraz nastąpią trudne do odwrócenia skutki w postaci pogorszenia pozycji Spółki na rynku e-commerce; ukształtowania negatywnego wizerunku Spółki jako przedsiębiorcy naruszającego przepisy prawa; zablokowania planów rozwoju Spółki; redukcji zatrudnienia, a także negatywnie wpłynie na obecność oferty [A.] w Internecie; a w efekcie spowoduje szkodę majątkową w postaci utraconych korzyści oraz ryzyko roszczeń odszkodowawczych ze strony producentów leków oraz aptek, których oferty nie będą prezentowane pomimo zobowiązań umownych i w konsekwencji pogorszenie renomy i wiarygodności Spółki, która wykonując decyzje Inspekcji Farmaceutycznej nie będzie mogła wywiązać się ze zobowiązań umownych w przedmiocie prezentowania ofert kontrahentów w serwisie. NSA zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji, że nieprzedstawienie dokumentów źródłowych obrazujących całokształt sytuacji finansowej Spółki – która jest przecież partnerem setek podmiotów gospodarczych, nie tylko z branży farmaceutycznej – nie pozwala na ocenę, jakie rzeczywiście konsekwencje dla skarżącej będzie miało wykonanie zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA braki wniosku w zakresie dowodów na poparcie zawartej w nim argumentacji nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej, gdyż Spółka w istocie nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla działalności Spółki. Przedłożone oświadczenia prokurentów (pracowników) Spółki o możliwej prognozowanej stracie, w których Spółka wykazuje w tym zakresie znaczne kwoty – nie zostały w żaden sposób uwiarygodnione, a zatem nie mogą zostać uznane za wystarczające do uznania, że zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z tym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje argumenty wnioskodawcy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do stanowiska skarżącej w zakresie słuszności wniosku. Należy podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl.: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61). W tej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia.