II GZ 894/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 530/15 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 530/15, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił S. Z. (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej przez niego decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący w skardze złożył wniosek o wstrzymanie wykonania wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. We wniosku powołał się na swoją trudną sytuacją finansową. Podniósł, że osiąga miesięczny dochód wysokości [...] zł netto, mając przy tym obciążenia alimentacyjne w łącznej wysokości [...] zł. Skarżący wskazał, że jest obciążony kredytem, nie ma oszczędności, a na żniwa będzie potrzebował kwoty ok. 2000 zł. W ocenie Sądu wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. WSA wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania ma niewątpliwie charakter wyjątkowy. Skoro Sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek Skarżącego, to na nim spoczywa ciężar wykazania okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Jak podnoszono wielokrotnie w orzecznictwie, sąd nie bada z urzędu faktu, czy szkoda lub trudne do usunięcia skutki rzeczywiście mogą zaistnieć, lecz wykazanie tego faktu ciąży na wnioskodawcy. Sąd I instancji wskazał, że mocą zaskarżonej decyzji Skarżącemu została przyznana płatność rolnośrodowiskowa w pomniejszonej wysokości. Kwota przyznana to [...] zł, natomiast kwoty pomniejszenia to [...] zł oraz [...] zł. Zaskarżona decyzja nie zobowiązuje Skarżącego do zapłaty kwoty pomniejszeń, czego zdaje się obawiać Skarżący, ale po prostu ich nie przyznaje. Stąd to nie odmowa wstrzymania wykonania tej decyzji, a jej wstrzymanie może narazić Skarżącego na szkodę. Konsekwencją objęcia Skarżącego ochroną tymczasową będzie niewypłacenie mu przyznanej kwoty płatności. S. Z. złożył zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji. Skarżący wskazał, że w wyniku nowych okoliczności jego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na pozytywne rozpatrzenie. W zażaleniu wskazał, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. precyzyjnie określił niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przesłanki powyżej wskazane nie zachodzą w niniejszej sprawie przede wszystkim z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76). Do wykonania nie kwalifikują się więc wszelkie odmowne akty administracyjne (T. Woś (red.): Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 338). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu, który mógłby podlegać wykonaniu. W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja orzekająca o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy, lecz określa wysokość powstałego wcześniej uprawnienia. Nie rodzi po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). W ocenie NSA Sąd I instancji trafnie wskazał, że zaskarżona decyzja nie zobowiązuje Skarżącego do zapłaty kwoty pomniejszeń. Wstrzymanie wykonania tej decyzji może narazić Skarżącego na szkodę, gdyż konsekwencją objęcia ochroną tymczasową byłoby niewypłacenie przyznanej kwoty płatności. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.