II GZ 781/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 827/25 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. J. w J. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 13 stycznia 2025 r. nr POD.503.165.2022.KBU.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

I Postanowieniem z 3 lipca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 827/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi Apteki A. sp. j. w J. (dalej: skarżąca) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 13 stycznia 2025 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca szeroko uzasadniła wniosek i uprawdopodobniła, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu skarżąca trafnie wskazała, że w celu zachowania dotychczasowej lokalizacji zmuszona będzie do ponoszenia kosztów najmu oraz innych wydatków związanych z utrzymaniem lokalu przez cały okres trwania postępowania sądowego, nie mając jednocześnie możliwości prowadzenia w nim działalności aptecznej ani generowania przychodów. Podniosła również, że z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 99 ust. 3b ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 686, dalej: u.p.f.), nie będzie mogła ponownie otworzyć apteki w tej lokalizacji. Co więcej, w miejscu tym nie będzie mogła zostać utworzona nowa apteka ogólnodostępna, ze względu na bliskie sąsiedztwo innych aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych w J. Za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przemawiały również trudności w ponownym pozyskaniu wykwalifikowanego personelu aptecznego na terenie J. Zdaniem Sądu, za trudny do odwrócenia skutek należy uznać również konieczność utylizacji produktów leczniczych pozostających na stanie magazynowym apteki. Sąd wyjaśnił także, że skarżąca przedłożyła szereg dokumentów obrazujących jej sytuację gospodarczą i finansową, wśród dokumentacji znalazły się m.in. zestawienia niezapłaconych faktur, umowy najmu, wyciągi bankowe odzwierciedlające wypłaty wynagrodzeń wraz z saldem po tych operacjach, a także informacje o obciążeniach - w tym potencjalnych, wynikających np. z ryzyka zerwania umów. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżąca uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody - zarówno majątkowej, jak i niemajątkowej oraz wywołać skutki trudne do odwrócenia. II Zażalenie na powyższe postanowienie WSA w Warszawie założył Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając je w całości jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. polegającym na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek strony skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł: 1. na podstawie art. 196 p.p.s.a. o wstrzymanie przez WSA wykonania zaskarżonego postanowienia WSA z 3 lipca 2025 r., sygn. akt: V SA/Wa 827/25; 2. na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. o uchylenie przez WSA zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 13 stycznia 2025 r., znak: POD.503.165.2022.KBU.2; 3. w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w punkcie 2, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 13 stycznia 2025 r., znak: POD. 503.165.2022.KBU.2; 4. w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w punkcie 2 powyżej, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. o uchylenie prze z Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącej możliwości złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne (za: postanowienie NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 1124/10, postanowienie NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OZ 671/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uprawdopodobnione dołączonymi do wniosku dokumentami obrazującymi sytuację finansową strony skarżącej, uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji cofającej skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki. Trafnie wprawdzie zauważa skarżący kasacyjnie organ, w ślad za przytoczonym w zażaleniu orzecznictwem, że kwestie związane z likwidacją placówki, w tym związane z utratą przychodów lub pogorszeniem sytuacji finansowej, ponoszeniem dalszych kosztów utrzymania działalności, skutkami zwolnienia pracowników, koniecznością utylizacji zapasów magazynowych produktów leczniczych, utratą stałej klienteli lub narażaniem jej na konieczność realizacji recept w innych placówkach obrotu aptecznego (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2024 r., sygn. akt II GZ 506/24), są normalną konsekwencją wykonania zaskarżonej decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki, a zatem nie mogą one co do zasady być kwalifikowane jako uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Taki pogląd w istocie niweczyłby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę wykonalności decyzji ostatecznych. Nie oznacza to jednak, że nie mogą one zostać uznane za przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania takiej decyzji, jeśli z okoliczności danej sprawy wynika, że mogą one doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w konkretnej sprawie, a więc biorąc pod uwagę konkretną stronę i jej sytuację finansową lub prawną. O ile zatem, co do zasady, okoliczności związane ze skutkami likwidacji placówki aptecznej są w istocie normalnymi i oczywistymi konsekwencjami wydania oraz wykonania ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to jednak o ich nadzwyczajnym i szczególnym charakterze, który może doprowadzić do uznania ich za wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, mogą przesądzać następstwa wykonania tego rodzaju orzeczenia w odniesieniu do konkretnego podmiotu, jeśli realna i wiarygodnie wykazana możliwość ich zaistnienia może być kwalifikowana jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Uwzględnienia w szczególności wymaga, na co wskazała skarżąca, że w skład przedsiębiorstwa skarżącej wchodzi wyłącznie apteka, której dotyczy zaskarżona decyzja. W konsekwencji wykonywania decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki skarżąca zostałaby zatem pozbawiona jedynego źródła zarobkowania, a tym samym – biorąc pod uwagę sytuację finansową skarżącej zobrazowaną załączonymi do wniosku dokumentami – utraciłaby możliwość wywiązywania się ze zobowiązań względem kontrahentów apteki oraz względem zatrudnionych w aptece pracowników. Zaznaczyć trzeba, że – wbrew zarzutom zażalenia – skarżąca przedstawiła dokumenty obrazujące jej sytuację finansową, załączając do skargi zawierającej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji m.in. dokumenty bankowe, które obrazują sytuację finansową, zawierające m.in. informację o saldzie na rachunku po wypłacie wynagrodzeń oraz obciążeń finansowych skarżącej, które wynosiło 1476,27 na dzień 24 stycznia 2025 r., a także wiele niezapłaconych faktur z tytułu zakupu asortymentu do apteki w łącznej wysokości 203.422,79 zł, jak również wiążące spółkę umowy, z których wynikają dla spółki dalsze zobowiązania. Z dokumentów przedstawionych przez skarżącą wynika, że koszty związane z najmem i utrzymaniem lokalu apteki wynoszą miesięcznie 3.540 zł, przy czym najem lokalu uległ automatycznemu przedłużeniu na kolejne 5 lat, a wypowiedzenie umowy przed upływem tego okresu wiąże się dla skarżącej z obowiązkiem zapłaty kary umownej w wysokości 100.000 zł. Uwzględnić także należy, że na skutek zaprzestania prowadzenia działalności aptecznej, skarżąca musiałaby rozwiązać umowy o pracę z dotychczasowym personelem, ponosząc jednocześnie związane z tym obciążenia finansowe znaczne w relacji do sytuacji finansowej spółki. W sytuacji finansowej, w jakiej znajduje się skarżąca spółka, jako okoliczność mogącą doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., należałoby również uznać stratę spowodowaną koniecznością utylizacji produktów leczniczych pozostałych na stanie magazynowym apteki, których wartość na dzień 28 stycznia 2025 r. wynosiła 337.910,13 zł według hurtowych cen zakupu. Nie mógł też być uwzględniony argument podnoszony przez organ w zażaleniu, odwołujący się do merytorycznej prawidłowości wydanej decyzji i bezzasadności wniesionej na tę decyzję do sądu skargi. Wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, a służy jedynie zabezpieczeniu interesów skarżącego aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny (zob. m.in. postanowienia NSA z: 22 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 1280/16; 6 października 2017 r., sygn. akt II GZ 734/17). Ocena, czy doszło do naruszenia przez stronę zasad prowadzenia działalności regulowanej nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, ponieważ na tym etapie postępowania NSA nie bada merytorycznie skargi. Zawarta w zażaleniu argumentacja organu, że skarżąca dopuściła się poważnych uchybień Prawa farmaceutycznego skutkujących utratą rękojmi należytego prowadzenia działalności aptecznej, nie mogła zatem w niniejszym postępowaniu zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wystarczająco uprawdopodobniła, że w jej sytuacji finansowej straty poniesione w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego stanowiłyby znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., zaś powrót do stanu poprzedniego mógłby być niemożliwy albo nadmiernie utrudniony. W niniejszej sprawie skarżąca wykazała, że poza normalnymi i oczywistymi konsekwencjami wydania oraz wykonania ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zaistniały również nadzwyczajne i szczególne okoliczności, w następstwie których zachodziła przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie ma zatem racji organ zarzucając w zażaleniu, że Sąd nieprawidłowo zastosował art. 61 § 3 p.p.s.a. uznając, że w niniejszej sprawie ziściły się przewidziane w tym przepisie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Częściowo nieprawidłowa jest jednak dokonana przez WSA kwalifikacja niektórych okoliczności wskazanych przez skarżącą i uznanie ich za przesłanki uzasadniające wtrzymanie wykonania decyzji. Nieprawidłowa była mianowicie ocena wskazanych we wniosku skarżącej skutków zwolnienia dotychczasowych pracowników w postaci "trudności ze znalezieniem personelu fachowego do pracy w aptekach". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta niezasadnie uznana została przez WSA jako przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji. Poprzestanie na tak ogólnym stwierdzeniu o trudnościach z ponownym znalezieniem personelu, bez skonkretyzowania z czego te trudności w tej konkretnej sprawie miałyby wynikać i na czym polegać, nie może być uznane za uprawdopodobnienie, że wykonanie decyzji wywoła niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Same okoliczności tego rodzaju, tj. konieczność ewentualnego poszukiwania personelu, odpowiadają istocie konsekwencji prawnych wynikających z treści decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a zatem nie mogą być wskazywane samoistnie jako świadczące o realizacji przesłanek materialnych z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wadliwie zostały też zakwalifikowane przez WSA okoliczności związane z istnieniem z pobliżu innych aptek, co mogłoby na przyszłość stanowić przeszkodę w uruchomieniu apteki w tym samym miejscu, wykraczają one bowiem poza zakres skutków ("trudnych do odwrócenia") wykonania zaskarżonej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej konkretnej apteki. Powyższe uchybienia WSA nie stanowią jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada ono prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.