II GZ 734/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 381/17 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [....] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 lipca 2017 r. po rozpoznaniu wniosku S. Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca, spółka) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na uprawdopodobnienie przez skarżącą wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W obszernym uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, iż w sprawie zachodzą dwie z alternatywnych przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazanych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Podniosła, że zaprzestanie prowadzenia działalności spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci m.in. utraty klientów/kontrahentów apteki oraz konieczności zwolnienia pracowników wyszkolonych przez skarżącą. Pracownicy utracą źródło dochodu, a spółka pracowników, którzy znajdą pracę w konkurencyjnych firmach. Zdaniem skarżącej, trudnym do odwrócenia skutkiem będzie ponadto odzyskanie pozycji rynkowej. Wskazała, że posiada uznanie na rynku jako rzetelny kontrahent wywiązujący się z umów oraz świadczący profesjonalnie usługi poprzez swych wyszkolonych pracowników. Brak spółki na rynku przez dłuższy czas doprowadzi do utraty płynności finansowej spółki oraz w konsekwencji likwidacji przedsiębiorstwa. Apteka utraci renomę a także zaufanie klientów aptek, którzy wybiorą aptekę innego przedsiębiorcy. Skarżąca podkreśliła, że apteka stale zabezpieczała potrzeby na zakup leków lokalnych pacjentów, którzy w momencie zamknięcia apteki zostali pozbawieni szybkiego i łatwego dostępu do produktów leczniczych, dlatego też należy uznać, że za przywróceniem funkcjonowania apteki przemawia interes społeczny lokalnej ludności. W ocenie strony, nieodwracalnym dla niej skutkiem zamknięcia apteki jest także grożące niebezpieczeństwo wypowiedzenia przez wynajmującego umowy najmu na lokal apteki, co z czasem może prowadzić do cofnięcia zezwolenia z uwagi na utratę tytułu prawnego do lokalu. Do wniosku skarżącą załączyła szereg dokumentów obrazujących sytuacje finansową spółki. Zdaniem WSA skarżąca w sposób wystarczający uprawdopodobniła okoliczności potwierdzające istnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. W ocenie Sądu spółka zasadnie wskazała, że konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei spowoduje konieczność zwolnienia pracowników. Powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudnieni dotychczas farmaceuci mogą znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, co utrudni ponowne uruchomienie apteki. Trudne do odwrócenia mogą być również konsekwencją w postaci utraty kontrahentów i klientów. Zakończenie prowadzenia działalności może spowodować spadek zaufania powyższych podmiotów i niechęć do korzystania z usług apteki, nawet po ponownym rozpoczęciu działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponadto podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi bowiem abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W przypadku uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Zgodnie jednak z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości bądź w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z wnioskowego charakteru instytucji udzielenia ochrony tymczasowej wynika, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jej zastosowaniem spoczywa na podmiocie składającym wniosek. Oznacza to, że strona powinna uzasadnić wniosek takimi argumentami, aby wykazać, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, na poparcie przedstawionych w tym wniosku okoliczności strona powinna załączyć dokumenty obrazujące wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tej przyczyny postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji należy uznać – wbrew wywodom zażalenia - za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, iż jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (por. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16). Ponadto w orzecznictwie sądowym podnoszony jest pogląd, że okolicznościami przemawiającymi za udzieleniem ochrony tymczasowej dotyczącej ww. przedmiotu decyzji są również konieczność zwolnienia pracowników oraz ponoszenia kosztów wynajmu lokalu, przeznaczonego na aptekę, w którym nie będzie mogła być prowadzona działalność w tym zakresie (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 692/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, z uwagi na charakter sprawy, miał uzasadnione podstawy by przyjąć, że wykonanie decyzji i wstrzymanie prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu apteki skutkować może zwolnieniem zatrudnionych pracowników. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niewątpliwie odpływ konsumentów, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki (tak też NSA w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1164/15). Argumenty przedstawiane przez organ w zażaleniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są nieuzasadnione. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie apteki jest prawidłowa i wynika ze sprzecznego z prawem działania spółki, a zatem powinna się ona liczyć z konsekwencjami swych działań. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, a służy jedynie zabezpieczeniu interesów skarżącego aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena, czy doszło do naruszenia przez spółkę zarzucanych zasad prowadzenia działalności regulowanej przez ustawę Prawo farmaceutyczne nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji (tak NSA w postanowieniu z dnia 22 listopada 2016 r., I GSK 1280/16). Na tym etapie postępowania NSA nie bada merytorycznie skargi. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. upoważnia Sąd tylko do oceny złożonego wniosku, w której to ocenie nie mieści się weryfikacja prawidłowości decyzji. Wobec tego okoliczności podniesione w zażaleniu nie mogły odnieść oczekiwanego przez organ skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.