II GZ 71/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "A." S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1161/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi "A." S.A. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 24 lutego 2022 r. nr BOL.611.6.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 21 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1161/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił "A." S.A. w W. wstrzymania wykonania postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 24 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli nie kreuje po stronie skarżącej żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Zaskarżony akt jest postanowieniem odmownym, które to co do zasady nie ma cech wykonalności. W świetle powyższego, WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie miało przymiotu wykonalności, co uniemożliwiło wstrzymanie jego wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania postanowienia z 24 lutego 2022 r. (w sprawie utrzymania w mocy postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu) oraz postanowienia z 24 grudnia 2021 r. (w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu) i błędne uznanie, że wniosek o wstrzymanie wyżej wspomnianych postanowień nie podlegają wykonaniu, podczas gdy w uzasadnieniu skargi złożonej w niniejszej sprawie wskazano, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu możliwe jest prowadzenie wielu kontroli przedsiębiorcy w jednym czasie, pozbawiając skarżącej możliwości aktywnej obrony jej praw. O ile zatem bezpośrednio odmowa wszczęcia postępowa nie podlega wykonaniu, to pośrednio postanowienie to nakazuje skarżącej znoszenie stanu faktycznego, w którym pozbawiona jest ona możliwości obrony swoich praw poprzez uczestnictwo w postępowaniach kontrolnych dotyczących produkowanych przez skarżącą towarów, a w efekcie znoszenie i realizowanie zaleceń pokontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonej decyzji (odpowiednio zaskarżonego postanowienia), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje zawieszenia mocy aktu, lecz związane jest jedynie z elementem realizacji przyznanych komuś uprawnień bądź wypełniania nałożonych na kogoś obowiązków. Zauważyć należy, że w konsekwencji powyższego, w przypadku rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczne jest rozważenie, czy w konkretnej sytuacji zaskarżony akt nadaje się i wymaga wykonania, przy czym przez pojęcie wykonania należy rozumieć spowodowanie takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w treści aktu. W pierwszej kolejności ocenie powinna być poddana sama możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Jak już zostało wskazane, przedmiotem wykonania mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). Powyższe oznacza, że zasadą jest, iż z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne. Nie ulega zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy właśnie takiego rodzaju aktów, tj. postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. W związku z przedstawionym powyżej stanowiskiem, przedmiotowe postanowienia nie nadają się do wykonania i tego nie wymagają. Nie nadają one bowiem prawnomaterialnych uprawnień, ani też nie nakładają tego rodzaju obowiązków, a zatem pozbawione są cech wykonalności i z tego powodu wstrzymanie wykonania byłoby niecelowe z uwagi na brak skutku w przypadku zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że postanowienia te nie kreują po stronie skarżącej żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Zaskarżone akty są bowiem postanowieniami odmownym, które to co do zasady nie mają cech wykonalności (tak też NSA w postanowieniach z: 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GZ 537/22, 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II GZ 533/22, 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II GZ 471/22). Na marginesie wskazać jeszcze należy, że za wstrzymaniem przedmiotowych postanowień nie może również przemawiać podnoszony przez skarżącą argument w postaci znoszenia konsekwencji prowadzonych przez organ kontroli, które są wynikiem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu. Należy w tym miejscu podkreślić, że znoszenie przez stronę działania innych podmiotów, by mogło być interpretowane pod kątem możliwości zastosowania ochrony tymczasowej przed takim działaniem, należy rozumieć jako działanie w znaczeniu materialnoprawnym. Działania kontrolne organów, choć mogą wiązać się z pewną uciążliwością dla podmiotu, same w sobie nie stanowią jeszcze aktu władztwa publicznego, kształtującego nowy stan prawny regulujący sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Akt administracyjny, wywołujący po stronie adresata niedogodność w postaci znoszenia konsekwencji prowadzonych przez organy kontroli, nie cechuje się przymiotem wykonalności, bowiem nie chodzi tutaj o znoszenie działania w znaczeniu materialnoprawnym, prawo kształtującym (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GZ 537/22). Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji