II GZ 700/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2290/25 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "B." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 czerwca 2025 r. nr POD.503.160.2022.JLE.KBU.4 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 sierpnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2290/25 wstrzymał na wniosek "B." Sp. z o.o. w W. wykonanie zaskarżonej przez tę spółkę decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 czerwca 2025 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "Z." położonej w W. przy ul. B. [...]. Jak zrelacjonował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia, spółka wystąpiła w skardze z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości wskazując, że decyzja ta pozbawiła skarżącą możliwości dalszego prowadzenia apteki i osiągania z niej korzyści majątkowych. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, po stronie skarżącej niewątpliwie dojdzie do powstania znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków w postaci zakończenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, a w konsekwencji do utraty przez skarżącą jedynego źródła dochodów. Dalej spółka argumentowała, że miesięczny zysk netto skarżącej z kwoty ok. 9.500 zł miesięcznie spadł do zera, ponieważ ww. apteka stanowi wyłączną działalności skarżącej. Powyższe spowodowało wystąpienie bezpośredniej straty dla przedsiębiorstwa skarżącej wywołane nagłym przestojem apteki, gdyż dalej konieczne jest ponoszenie kosztów utrzymania lokalu przystosowanego do działalności aptecznej z uwagi na własność nieruchomości, na której położony jest lokal apteki, co obejmuje: podatek od nieruchomości (477 zł), opał (ok. 1.161 zł), odbiór odpadów (90 zł) i opłaty za energię elektryczną (ok. 782,59 zł). Natomiast miesięczne koszty utrzymania przedsiębiorstwa, w tym nieruchomości, skarżąca oszacowała na 29.326,40 zł (pozostałe koszty obejmują: składki ZUS – 7.732,23 zł, licencję na oprogramowanie apteczne – ok. 367,13 zł, usługi księgowe – 1.600 zł, telefony – 1.035,17 zł, internet – ok. 154,16 zł, zapłata z tytułu PIT-4 do US – 714 zł, obsługę informatyczną - 399,75 zł, program wsparcia dla apteki – ok. 498 zł, obsługę kas fiskalnych – ok. 227 zł oraz wynagrodzenie dla czterech pracowników – 14.087,07 zł). Na potwierdzenie poniesienia powyższych kosztów skarżąca dołączyła do skargi: faktury VAT, potwierdzenia przelewów, umowy z pracownikami i paski płac. Jednocześnie skarżąca wskazała, że koszty te będzie musiała ponosić przez cały okres postępowania sądowego, a ich zmniejszenie może nastąpić jedynie w przypadku zwolnienia pracowników. Ponadto podała, że w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. średniomiesięcznie w aptece była dokonywana sprzedaż w wysokości 181.992,57 zł, a w okresie od 1 stycznia 2025 r. do końca maja 2025 r. w wysokości – ok. 203.426,29 zł. Natomiast od czerwca br. spółka nie osiąga żadnych przychodów, a koszty prowadzenia działalności nadal pozostają na poziomie zbliżonym do okresu funkcjonowania apteki. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji skarżąca traci całość zysku jaki mogłaby osiągnąć, a jednoczenie ponosi koszty działalności, co oznacza, że grozi jej niebezpieczeństwo trudnej do odwrócenia szkody, a bezpośrednio taką szkodę ponosi w postaci utraconych korzyści. W celu pokrycia kosztów stałych spółka rozważa zaciągnięcie pożyczki. Skarżąca na dowód powyższego załączyła: rachunek zysków i strat spółki za 2025 r. za okres od 1 stycznia 2025 r. do 31 maja 2025 r., rachunek zysków i strat spółki za 2024 r. za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r., wydruk z księgi wieczystej, oświadczenie zarządu spółki z 2 lipca 2025 r. w zakresie zestawienia miesięcznych kosztów, faktury VAT i potwierdzenie uiszczenia płatności, oświadczenie o braków przychodów spółki z 2 lipca 2025 r. Ponadto skarżąca argumentowała, że przestój apteki spowoduje straty wizerunkowe, co uderza w dobra osobiste prowadzonego przez skarżącą przedsiębiorstwa, jak również utratę wypracowanej na rynku pozycji, marki oraz zaufania wśród pacjentów, a także pozyskanej w wyniku wielu lat pracy grupy klientów i kontrahentów. Skarżąca podkreśliła przy tym, że wskutek wydania zaskarżonej decyzji doszło do zamknięcia jedynej apteki w miejscowości W., co będzie przede wszystkim oddziaływać na lokalnych pacjentów. Skarżąca wskazała również, że przestój w funkcjonowaniu apteki oznacza nie tylko utratę klientów, ale również innych kontrahentów. Nadto w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, która została dokonana 25 czerwca 2017 r., w razie utraty przez skarżącą prawa do lokalu, spółka nie będzie mogła uruchomić innej apteki, gdyż nie będzie spełniać przesłanek z art. 99 ust. 4 ww. ustawy. Z tych względów skarżąca zobowiązana jest do ponoszenia kosztów utrzymania lokalu, w którym znajduje się apteka. Zakończenie działalności wiąże się również z koniecznością utylizacji produktów leczniczych, których wartość brutto na dzień wydania decyzji wynosiła 252.494,58 zł, co potwierdza załączony do skargi wydruk. Z kolei koszt utylizacji leków, którym upływa data ważności, obecnie wynosi 12.752,83 zł, co stanowi realną szkodę po stronie skarżącej (wg stanu magazynowego dołączonego do skargi). W związku z nagłym zatrzymaniem pracy apteki, skarżąca wskazała, że utraci także możliwość współpracy z zatrudnionymi przez nią pracownikami, którzy z dnia na dzień zostali pozbawieni możliwości pracy w aptece. Skarżąca zatrudnia obecnie czterech pracowników: kierownika apteki, dwóch techników farmacji oraz pomoc apteczną, zaś koszt utrzymania wszystkich pracowników na ich stanowiskach to kwota 14.087,07 zł miesięcznie. Mając świadomość konieczności minimalizowania ponoszonych kosztów, z uwagi na utratę wszystkich źródeł przychodów, skarżąca spodziewa się, że w najbliższym czasie, wobec braku wstrzymania decyzji, byłaby zmuszona wypowiedzieć umowy w zasadzie wszystkim pracownikom - przy ewentualnym pozostawieniu kierownika apteki, którego obecność byłaby formalnie niezbędna do jak najszybszego ponownego uruchomienia apteki po uwzględnieniu przez Sąd wniosku. Wspólnik skarżącej nie może natomiast samodzielnie objąć funkcji kierownika apteki z uwagi na niespełnianie wymaganych prawem warunków (tytuł magistra farmacji). Trzech pracowników apteki ma 3-miesięczny okres wypowiedzenia, a jeden miesięczny. Oznacza to, że skarżąca obecnie musi, a w okresie ewentualnego wypowiedzenia ww. umów o pracę będzie nadal musiała, ponosić koszty wypłaty wynagrodzeń bez uzyskania ekwiwalentu w postaci świadczenia pracy. Koszt ten będzie obciążał skarżącą co najmniej przez cztery kolejne miesiące. Z kolei w przypadku ewentualnego zwolnienia pracowników skarżąca zostanie pozbawiona wykwalifikowanej i zaufanej kadry pracowniczej, co dla pracowników będzie wiązało się z problemem poszukiwania nowego miejsca zatrudnienia. Brak wstrzymania wykonania decyzji ma zatem negatywne, dalekosiężne skutki ekonomiczne, gdyż z uwagi na trudną dostępność wykwalikowanych pracowników, ponowne skompletowanie odpowiedniej obsady fachowej apteki w tak małej miejscowości mogłoby być po prostu niemożliwe. W tej sferze zaistnieją więc niebawem niemożliwe do usunięcia skutki decyzji organu, a szkoda skarżącej będzie się pogłębiać w każdym miesiącu wykonywania zaskarżanej decyzji. Skarżąca zaznaczyła również, że w interesie ogółu pacjentów leży nieprzerwana działalność apteki, albowiem jest to miejsce, gdzie lokalni mieszkańcy zaopatrują się w leki. Wiele osób to stali pacjenci apteki. Pacjenci często jedynie częściowo realizują recepty w aptece skarżącej, a realizacja recepty częściowo wykorzystanej w danej aptece nie jest dopuszczalna w innej jednostce. Uniemożliwienie dostępu do ww. apteki pozbawia pacjentów możliwości wykupienia tych leków. Wobec tego pacjenci byli i są zmuszeni do ponownego pozyskania recept na przyjmowane lekarstwa i udania się do innej apteki. Brak wstrzymania zaskarżonej decyzji oznacza utratę przez aptekę pozyskanej grupy klientów i kontrahentów, a także wypracowanej na rynku pozycji, marki oraz zaufania wśród pacjentów. Jak już wskazano powyżej, w następstwie zamknięcia prowadzonej przez skarżącą apteki, w W. nie będzie funkcjonować żadna apteka, co może skutkować trudnościami w dostępie do produktów leczniczych oraz utrudnionym dostępem do usług farmaceutycznych. Obecnie, wobec wykonywania zaskarżanej decyzji, lokalni pacjenci zmuszeni są udać się do innej gminy w celu zaopatrzenia się w lekarstwa i skorzystanie z usług apteki. Najbliżej od W. zlokalizowana jest apteka w miejscowości Ś. oddalonej o ok. 9 km. W przypadku braku dostępu konkretnych produktów leczniczych w ww. aptece, pacjenci mogą być zmuszeni udać się do apteki w B. lub J.- każde z miast zlokalizowane jest ok. 20 km od W.. Dla każdego pacjenta z W. stanowi to znaczące utrudnienie, jednak w szczególności prowadzi to do wykluczenia pacjentów niemobilnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), wywiódł, że w niniejszej sprawie skarżąca powołała się na zdarzenia i szczególne okoliczności, których wystąpienie wynikłe z wydania zakażonej decyzji, zdaniem WSA, stanowi o uprawdopodobnieniu przez skarżącą przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim skarżąca zaakcentowała, że zamknięcie prowadzonej przez nią apteki w W. spowoduje, że w tej miejscowości nie będzie funkcjonować żadna apteka. Może to skutkować trudnościami w dostępie do produktów leczniczych oraz utrudnionym dostępem do usług farmaceutycznych, gdyż obecnie, wobec wykonywania zaskarżanej decyzji, lokalni pacjenci zmuszeni są udać się do innej gminy w celu zaopatrzenia się w lekarstwa i skorzystania z usług apteki. Dla każdego pacjenta z W. stanowi to znaczące utrudnienie, jednak w szczególności prowadzi to do wykluczenia osób starszych, z niepełnosprawnościami lub po prostu niemających dostępu do samochodu. WSA odwołał się do danych demograficznych przedstawianych przez GUS, z których wynika, że W. jest bardzo małym miastem z liczbą mieszkańców wynoszącą 3.423, a średni wiek mieszkańców wynosi 43,3 lat. W 2023 roku 49,3% zgonów w W. spowodowanych było chorobami układu krążenia, przyczyną 22,3% zgonów w W. były nowotwory, a 8,4% zgonów spowodowanych było chorobami układu oddechowego. Dane te w ocenie Sądu pierwszej instancji potwierdzają, że funkcjonowanie apteki w tej miejscowości jest konieczne, aby nie doszło do wykluczenia tej części mieszkańców, którzy ze względu na wiek, stan zdrowia lub niepełnosprawność albo brak środków transportu będą mieli znaczny problem z dotarciem do aptek oddalonych o kilka czy też kilkanaście kilometrów od miejsca zamieszkania. Jednocześnie WSA zwrócił uwagę na trudności, które czekałyby skarżącą w przypadku konieczności pozyskania nowej i wykwalifikowanej kadry pracowniczej. Skarżąca zatrudnia obecnie czterech pracowników: kierownika apteki, dwóch techników farmacji oraz pomoc apteczną. Z kolei wspólnik skarżącej nie może samodzielnie objąć funkcji kierownika apteki z uwagi na niespełnianie wymaganych prawem warunków (tytuł magistra farmacji). W przypadku ewentualnego zwolnienia pracowników skarżąca zostanie pozbawiona wykwalifikowanej i zaufanej kadry pracowniczej, zatem brak wstrzymania wykonania decyzji będzie miał negatywne, dalekosiężne skutki ekonomiczne, gdyż z uwagi na trudną dostępność wykwalikowanych pracowników, ponowne skompletowanie odpowiedniej obsady fachowej apteki w tak małej miejscowości mogłoby być po prostu niemożliwe. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że problemy z pozyskaniem kadry do obsady fachowej apteki są powszechnie znane, z uwagi na małą liczbę odpowiednio wykwalifikowanego personelu. Oczywistym jest również, że zwolnienie praktycznie całej obsługi fachowej apteki wiązać się musi ze znacznym utrudnieniem organizacyjnym - nowozatrudnieni pracownicy nie mają bowiem od kogo czerpać wiedzy o zasadach organizacji pracy w aptece, a co za tym idzie, nie jest zachowana ciągłość przepływu doświadczenia. Apteka jest specyficznie prowadzonym przedsiębiorstwem, w którym pracownicy wykonują skomplikowane obowiązki w różnych zakresach, co wyraża pojęcie "obsługi fachowej apteki". Konieczność ponownej organizacji całego zespołu pracowników, w tak zorganizowanej placówce ochrony zdrowia, wiąże się dla skarżącej z trudnymi do odwrócenia szkodami. Proces rekrutacji pracowników do nowej apteki jest skomplikowany i długotrwały. Podsumowując, zwolnienie wszystkich (poza kierownikiem) pracowników obsady fachowej apteki jest potencjalnie trudnym do odwrócenia skutkiem przede wszystkim dla całego przedsiębiorstwa skarżącej - z uwagi na znaczny nadmiar ofert pracy dla farmaceutów w stosunku do zainteresowanych pracowników oraz olbrzymie ryzyko, iż w krótkim czasie po zwolnieniu znajdą oni zatrudnienie w innych aptekach. Biorąc pod uwagę powyższe szczególne okoliczności Sąd uznał, że skarżąca w wystarczającym stopniu uprawdopodobniła, że wskutek wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi w jej przypadku niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżając to orzeczenie w całości, jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. polegającym na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pomimo, że wniosek strony skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ zarzucił skarżonemu postanowieniu, że skutki wykonania decyzji, które ewentualnie mogłyby uzasadnić zastosowanie środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania, muszą dotyczyć bezpośrednio strony skarżącej, a nie osób trzecich. Stąd też wadliwe było przyjęcie przez WSA, że okoliczności związane z zapewnieniem dostępu do apteki pacjentom stanowić mogą przesłankę udzielenia ochrony tymczasowej. Poza tym, zdaniem organu, nie powinno uznać się za trudny do odwrócenia skutek niemożność zatrudnienia farmaceuty, nawet jeżeli dotychczasowi znajdą inną pracę. GIF stwierdził, że "Strona skarżąca po ewentualnym ponownym uruchomieniu działania apteki nie będzie miała problemu z zatrudnieniem odpowiednio wykwalifikowanej kadry, posiadającej wymagane doświadczenie, bowiem piastować zawód farmaceuty może tylko osoba spełniająca wymagania określone ustawą, a co za tym idzie posiadająca stosowne kwalifikację i doświadczenie". Mając na uwadze przywołane wyżej okoliczności, GIF podniósł, że WSA w Warszawie przyznał ochronę tymczasową podmiotowi, który nie wykazał konkretnych okoliczności, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenie spółka B. wniosła o oddalenie zażalenia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącej złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne (za: postanowienie NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 1124/10, postanowienie NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OZ 671/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, przyjmując że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a zażalenie GIF nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność zaprzestania prowadzenia apteki oraz zwolnienia pracowników mogą być w zestawieniu z innymi okolicznościami tej sprawy uznane za uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd kasacyjny podzielił w pierwszej kolejności ocenę WSA, że wznowienie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki przez przedsiębiorcę, a następnie poszukiwanie osób w miejsce wcześniej zwolnionych pracowników jest przedsięwzięciem trudnym i czasochłonnym szczególnie z uwagi na fakt, że skarżąca prowadzi aptekę w niewielkiej gminie, gdzie ponowne skompletowanie personelu wykwalifikowanego – szczególnie jeśli dotychczasowi pracownicy znajdą nowe zatrudnienie - może być niemożliwe. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji powołał się na wskazane przez skarżącą konsekwencje w sferze kadrowej, bowiem istotnie, w okolicznościach tej sprawy, konieczność zwolnienia pracowników może stanowić o spełnieniu przesłanki trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty personelu. Argumentu tego w żaden sposób nie podważył Główny Inspektor Farmaceutyczny, który sformułował jedynie niezrozumiałe dla Sądu stwierdzenie: "Strona skarżąca po ewentualnym ponownym uruchomieniu działania apteki nie będzie miała problemu z zatrudnieniem odpowiednio wykwalifikowanej kadry, posiadającej wymagane doświadczenie, bowiem piastować zawód farmaceuty może tylko osoba spełniająca wymagania określone ustawą, a co za tym idzie posiadająca stosowne kwalifikację i doświadczenie". Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako przekonujący argument przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, że zamknięcie prowadzonej przez skarżącą apteki w W. spowoduje, że w tej miejscowości nie będzie funkcjonować żadna apteka, co może skutkować trudnościami w dostępie do produktów leczniczych, a szczególnie poszkodowani w tej sytuacji będą pacjenci niemobilni, tj. osoby bez środków transportu, albo osoby starsze i niepełnosprawne. W sprawie wskazano, że najbliższa apteka poza gminą W. znajduje się 9 km w gminie Ś., a kolejne w odległości 20 km od W.. W istocie sytuacja ta, na czas prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować stan wykluczenia osób najsłabszych z możliwości korzystania z usług apteki w ogóle. Sąd kasacyjny nie podzielił w tej sytuacji stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a., odnosić się ma wyłącznie do skarżącej, nie do dalszych podmiotów. Po pierwsze, literalna treść tego przepisu nie zawiera takiego zawężenia, po drugie, nie ulega wątpliwości, że brak dostępu do apteki ogólnodostępnej w gminie liczącej ponad 3 tysiące osób, przez okres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki może spowodować nieodwracalne skutki, chociażby z uwagi na zaopatrywanie przez tę aptekę w leki ratujące życie i zdrowie. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie wykazano, że konsekwencje wykonania decyzji byłyby potencjalnie nieodwracalne. Okoliczności te zostały w sposób wyczerpujący rozważone przez Sąd pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił prawidłowość tych rozważań jak i końcową ocenę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.