II GZ 697/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia I. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 884/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi I. K. na akt Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie pielęgniarstwa opieki paliatywnej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 884/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił I. K. (dalej: skarżąca) wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu Ministra Zdrowia z dnia 30 grudnia 2024 r. w przedmiocie odwołania z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie pielęgniarstwa opieki paliatywnej. W ocenie Sądu I instancji, złożony wniosek nie spełniał przesłanek, wynikających z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu skutki wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu nie przekraczają zwykłych konsekwencji wynikających z realizacji aktu tego rodzaju. Na mocy zaskarżonego aktu strona została odwołana z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie pielęgniarstwa opieki paliatywnej, co nie wyklucza możliwości ponownego pełnienia tej funkcji w przyszłości. Skarżąca nie przedstawiła dowodów na twierdzenie, że obowiązywanie aktu narusza jej renomę. Z treści wniosku nie wynika również, aby akt został podany do publicznej wiadomości, w związku z czym brak podstaw do stwierdzenia, że przesłanki odwołania były powszechnie znane. Strona nie uprawdopodobniła wystąpienia znacznej szkody, nie wykazała również, że wykonanie aktu mogłoby rodzić niebezpieczeństwo skutków trudnych do odwrócenia. Przedstawione okoliczności oraz argumentacja zawarta we wniosku są – w ocenie Sądu – niepełne i niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z 61 § 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu wyłącznie na podstawie wniosku i z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności z pominięciem dokumentów wskazujących na rozpowszechnianie przez Minister Zdrowia przyczyn odwołania skarżącej w trybie dostępu do informacji publicznej oraz z pominięciem dokumentów wskazujących na zaniechanie organu powołania następcy skarżącej, co skutkowało błędnym przyjęciem, że Skarżąca nie uprawdopodobniła skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mimo że przedstawiony materiał dowodowy uprawdopodabnia niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegających na niewykonywaniu uprawnień Konsultanta Krajowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym wniosła o: 1. z daleko posuniętej ostrożności procesowej - o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) pisma Polskiego Towarzystwa Pielęgniarstwa Opieki Paliatywnej z dnia 20 lutego 2025 r. (k. 72-73 akt sprawy) dowód z ust. 1 celem wykazania faktów: zwlekania przez Ministra Zdrowia z powołaniem Konsultanta Krajowego w dziedzinie pielęgniarstwa opieki paliatywnej, niewykonywania zadań Konsultanta krajowego od czasu wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, 2) pisma Organu z dnia 3 lutego 2025 r., nr RKN.0164.2.2025.AK (k. 74 akt sprawy), 3) pisma Organu z dnia 19 marca 2025 r., nr RKN.0164.2.2025.AK (k. 75 akt sprawy), 4) pisma Organu z dnia 1 kwietnia 2025 r., nr RKN.0164.13.2025.AK (k. 76 akt sprawy), dowody z ust. 2-4 celem wykazania faktów: udostępniania przez Organ pisma zawierającego powody odwołania Skarżącej osobom trzecim, w tym Polskiemu Towarzystwu Pielęgniarstwa Opieki Paliatywnej, a tym samym rozpowszechniania wobec Towarzystwa nieprawdziwych informacji na temat Skarżącej, 2. na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. - o zmianę zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na zmianę okoliczności będących podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, 3. na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku i przekazania sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego - o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Minister Zdrowia z dnia 30 grudnia 2024 r. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego odrzucenie, z uwagi na wniesienie go po upływie ustawowego terminu, ewentualnie o jego oddalenie jako bezzasadnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji/aktu służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wniosku dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu wykazania zaktualizowania się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., niezbędne jest podniesienie konkretnych okoliczności pozwalających ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak jednocześnie podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2004 r., sygn. FZ 65/04, 9 września 2011 r., sygn. II OZ 751/11, 26 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 2910/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że złożony wniosek nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jak już wyżej wspomniano, wnioskodawca jest zobowiązany uprawdopodobnić, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu będzie skutkował niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie skarżąca tego wymogu nie spełniła, gdyż nie uprawdopodobniła podniesionych we wniosku okoliczności. Wskazać również należy, że dla wykazania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę oceny, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – z uwagi właśnie na te okoliczności – jest uzasadnione (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 450/09; 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 76/22; 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I FZ 198/23 i przywołane tam orzecznictwo oraz z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23). Skarżąca w zażaleniu zarzuciła Sądowi I instancji pominięcie materiału dowodowego oraz błędną ocenę, iż nie wykazała przesłanek ochrony tymczasowej. W szczególności wskazała, że rozpowszechnienie przez organ informacji o powodach jej odwołania miało naruszyć jej reputację, a brak powołania następcy doprowadził do trudnych do odwrócenia skutków w funkcjonowaniu systemu konsultacji w dziedzinie pielęgniarstwa opieki paliatywnej. Zarzuty te należało uznać za niezasadne. Argument o naruszeniu renomy ma charakter czysto subiektywny i nie został poparty żadnym dowodem, który pozwalałby uznać, że działanie organu wywołało faktyczne, wymierne skutki w sferze praw lub obowiązków skarżącej. Ponadto, twierdzenie o rzekomym "zaniechaniu" powołania nowego konsultanta nie tworzy przesłanki wstrzymania wykonania aktu. Brak obsady funkcji w określonym czasie nie dotyczy bezpośrednio skarżącej, a tym samym nie może stanowić podstawy udzielenia jej ochrony tymczasowej. Przesłanka z art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się do osoby wnioskodawcy, a nie do hipotetycznych interesów osób trzecich czy interesu publicznego. Podkreślić również należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie może zastępować kontroli jego legalności. Argumenty dotyczące rzekomego braku podstaw faktycznych odwołania czy niewłaściwego działania organu będą podlegać ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu skargi, a nie w ramach incydentalnego postępowania wpadkowego. W świetle powyższego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia żadnej z przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.