II GZ 679/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 515/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 grudnia 2024 r. nr BP.702.3446.2024.E.2060.BKOE.9429 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 515/25, odmówił spółce – J. Sp. z o.o. w W.(dalej: Skarżąca, Spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia 11 grudnia 2024r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Podał, że Spółka, zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, poparła dokumentami dołączonymi do pisma z 11 marca 2025 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Z kolei art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślił, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez Stronę konkretnych okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o uzasadnienie wniosku i akta sprawy oraz kierując się zasadą wyjątkowego charakteru instytucji wstrzymania wykonania decyzji, WSA stwierdził, że Spółka nie uprawdopodobniła okoliczności warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Skarżąca we wniosku, odnosząc się do swojej sytuacji finansowej, wskazała jedynie, że wykonanie decyzji automatycznie wpłynie negatywnie na jej sytuację materialną. Dołączone do pisma z 11 marca 2025 r. dokumenty wskazują na zobowiązania Spółki, mające potwierdzać jej negatywną sytuację finansową i nie pozwalają na ustalenie jej aktualnej sytuacji materialnej, gdyż nie przedstawiła informacji dotyczących przychodów z prowadzonej działalności skarżącej. W tej sytuacji WSA nie był w stanie ustalić wpływu, jaki wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby mieć na sytuację finansową Skarżącej. Zdaniem Sądu nie był w konsekwencji możliwe ustalenie, czy w istocie konieczność zapłaty kwoty określonej w zaskarżonej decyzji uzasadniało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Uważała, że wykonanie decyzji będzie oznaczać konieczność zapłaty kary, która jest sankcją bezpodstawną. Przy tym wykonanie decyzji automatycznie wpłynie na pogorszenie jej sytuacji materialnej, albowiem pozbawienie Skarżącej możliwości realizacji usług transportowych doprowadzi do utraty możliwości zarobkowania i utraty płynności finansowej, wpłynie też na możliwość regulowania jej stałych, miesięcznych zobowiązań i w konsekwencji może doprowadzić do powstania szeregu długów, których uregulowanie nie będzie możliwe z powodu braku możliwości prowadzenia działalności transportowej. Brak wstrzymania wykonania decyzji, w ocenie Spółki, może doprowadzić do powstania "kaskadowych" problemów, których w przyszłości nie będzie można rozwiązać, ponieważ powrót Skarżącej na rynek usług transportowych będzie obarczony negatywną opinią o niej wśród innych przedsiębiorców i kontrahentów. Ponadto, utrata kontaktów profesjonalnie-zawodowych negatywnie wpłynie na jej wizerunek w ten sposób, że nie będzie miała realnej możliwości powrotu do stosunków gospodarczych sprzed wydania i wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie i należy podzielić stanowisko Sądu I instancji. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata aktu lub czynności z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać ich wykonanie, zanim sprawa zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie zauważył WSA, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W rozumieniu tego przepisu chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obowiązek wykazania przesłanek materialnych uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinien być rozumiany jako obowiązek ich dostatecznej konkretyzacji przez odwołanie się do realnie istniejących okoliczności lub zdarzeń i ich szczegółowych cech oraz obowiązek co najmniej uprawdopodobnienia, że tak skonkretyzowane okoliczności lub zdarzenia w związku z procesem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności mogą realnie wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odwołują się do nadzwyczajnych okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. postanowienie NSA z: 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 232/23; 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GZ 194/23; 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 979/23; 23 maja 2024 r., sygn. akt II GZ 219/24). Uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się więc do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody wniosku powinny zostać poparte przez wskazanie dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga przekonania sądu przez stronę, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Zastosowanie przedmiotowej instytucji wymaga dysponowania przez Sąd wyczerpująco wykazanymi przez wnioskodawcę, wiarygodnymi faktami. Mając na uwadze przywołane wymagania ciążące na stronie domagającej się zastosowania wobec niej instytucji ochrony tymczasowej, za prawidłową należy uznać ocenę wniosku Spółki dokonaną przez Sąd I instancji, że nie wywiązała się z obowiązku konkretyzacji przesłanek oraz wykazania za pomocą dokumentów okoliczności uzasadniających zastosowanie w stosunku do niej ochrony tymczasowej. Zasadnie Sąd uznał, że dokonanie weryfikacji, czy wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzić będzie do powstania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków powinno odbywać się z uwzględnieniem całościowej sytuacji materialnej Spółki. Ograniczenie się Spółki do wskazania ciążących na niej zobowiązań oraz do twierdzeń, że wykonanie zaskarżonej decyzji automatycznie wpłynie negatywnie na jej sytuację materialną, bez przedłożenia wystarczających do dokonania takiej oceny dokumentów źródłowych (zarówno przy wniosku, jak i zażaleniu) nie pozwala na ustalenie wysokości uzyskiwanego przez Skarżącą przychodu i odniesienie tej wartości do wysokości nałożonej na Spółkę kary pieniężnej oraz ciążących na Spółce zobowiązań. Nie pozwala więc na przeprowadzenie oceny, czy ewentualne wykonanie decyzji rzeczywiście doprowadzi do wyrządzenia jej szkody, która byłaby znaczna, bądź wywoła skutki, które byłyby trudne do odwrócenia w razie uwzględnienia skargi już po wykonaniu decyzji. W niniejszej sprawie WSA słusznie ocenił, że Skarżąca w skardze oraz piśmie z 11 marca 2025 r. nie uprawdopodobniła w sposób zgodny z opisanymi kryteriami, że zachodzą tego rodzaju okoliczności, które mogłyby zostać uznane za spełniające ustawowe przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji GITD został uzasadniony w sposób lakoniczny i ogólnikowy, skoro Skarżąca wspomniała tylko o narażeniu jej na konieczność zapłaty kary, która może okazać się sankcją bezpodstawną, a wykonanie decyzji miało automatycznie wpłynąć negatywnie na sytuację Skarżącej. W piśmie z 11 marca 2025 r. nie przedstawiła żadnych okoliczności, a tylko dołączyła dokumenty w wybiórczy i niepełny sposób obrazujące jej sytuację majątkową. Okoliczności podnoszone w zażaleniu także charakteryzowały się wysokim stopniem ogólności. Opisane twierdzenia Spółki i przedstawione przez nią dokumenty nie charakteryzowały się również wystarczającym stopniem konkretyzacji i w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są wystarczające do zastosowania ochrony tymczasowej. Skarżąca bowiem nie załączyła dokumentów pozwalających potwierdzić, jaki w rzeczywistości wpływ na jej sytuację materialną będzie miała konieczność zapłaty kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Tym samym nawet nie uprawdopodobniła zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, że jej wykonanie faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem NSA, Sąd I instancji wszechstronnie rozważył argumenty wniosku i zasadnie podniósł, że dokumentacja znajdująca się w aktach nie pozwalała na pozytywną ocenę wniosku Spółki. Stanowisko WSA znalazło wyraz w poprawnym uzasadnieniu, wykazującym, że Spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku – wykazania przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu zażalenia.