II GZ 666/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. M., B. M., J. J., H. J., R. J., J. M., U. M., S. P., H. P., T. S., K. S., B. S. i T. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 308/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi S. M., B. M., J. J., H. J., R. J., J. M., U. M., S. P., H. P., T. S., K. S., B. S. i T. A. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 308/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił S. M., B. M., J. J., H. J., R. J., J. M., U. M., S. P., H. P., T. S., K. S., B. S. i T. A. wstrzymania wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającej dodatek do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego, w sprawie z ich skargi na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża węgla brunatnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), Sąd I instancji wskazał, że decyzja zatwierdzająca dodatek do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego nie przyznaje skarżącym żadnych uprawnień ani nie nakłada na nich żadnych obowiązków podlegających wykonaniu. Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności administracyjnej, dotyczy zaś takich aktów administracyjnych i czynności, których wykonanie może spowodować szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Stąd w ocenie Sądu I instancji decyzja będąca przedmiotem wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie mogła powodować skutków przewidzianych przepisem. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie Wskazali, że powodem, dla którego należy uchylić postanowienie Sądu I instancji i wstrzymać wykonanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., jest to, że decyzja zatwierdzająca dokumentację geologiczną została oparta na koncesji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), a także prawa własności skarżących i Konstytucji. Fakt przyznania przez Ministra Środowiska w postanowieniu z dnia 11 maja 2011 r. – jak twierdzą wnoszący zażalenie – że wspomniana koncesja jest nieważna, przesądza o obowiązku wstrzymania przez Sąd wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014r., która to decyzja powoduje nieodwracalne skutki wynikające wprost z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014r., poz. 613 ze zm.). Decyzja ta stała się prawomocna w dniu 2 stycznia 2015 r., a zatem do obowiązku umieszczenia z mocy prawa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. i M. terenów kopalnianych zarządzeniem zastępczym wojewody pozostał niecały rok – do dnia 2 stycznia 2017 r. Wprowadzenie zaś terenów kopalnianych na terenie gminy K. i M. ma spowodować zastój gospodarczy i zaprzestanie rozwoju rolnictwa i budownictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd może na wniosek strony wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa). Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wniosek taki jest jednym ze środków procesowych dla obrony interesów wnoszącego skargę. Przepis art. 61 § 3 ppsa rozszerza przy tym możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Szerokie rozumienie sprawy administracyjnej umożliwia, w ocenie Sądu kasacyjnego, rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym, w przypadku wniesienia skargi dotyczącej aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym - tak jak to miało miejsce w sprawie. Należy mieć także na uwadze, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to skarżący obowiązany jest wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem w tym przypadku skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa wyżej. Jednakże ogólnie sformułowane przez wnioskodawcę twierdzenia o niekorzystnych następstwach zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia do jej wstrzymania. Za taką interpretacją wykazania następstw wykonania decyzji administracyjnej przemawia także ugruntowane już orzecznictwo NSA (por. np. postanowienie z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II GZ 129/05). Odnosząc się do zarzutów postawionych w zażaleniu stwierdzić należy, że nie uzasadniają one uchylenia postanowienia Sądu I instancji. Z treści art. 96 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego - których znaczenie dla niniejszego postępowania podkreślono w zażaleniu - wynika, że po upływie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej, wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze, a sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z uzasadnienia zażalenia wynika, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu dodatku do dokumentacji geologicznej wnoszący zażalenie upatrują w umieszczeniu z mocy prawa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. i M. terenów kopalnianych zarządzeniem zastępczym wojewody. Wprowadzenie zaś terenów kopalnianych na terenie gminy K. i M. ma spowodować zastój gospodarczy i zaprzestanie rozwoju rolnictwa i budownictwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka argumentacja nie uzasadnia zgłoszonego wniosku. Wskazane na wstępie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji należy bowiem rozpatrywać jedynie w odniesieniu do bezpośrednich skutków wykonania decyzji. Tymczasem nie wykazano, by decyzja administracyjna o zatwierdzeniu dodatku do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O." sama w sobie bezpośrednio pociągała za sobą dolegliwość polegającą na niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wojewody wynikający z treści art. 96 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, polegający na wprowadzeniu obszaru udokumentowanego złoża kopaliny zarządzeniem do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest przewidzianym następstwem ustawowym i sam w sobie nie stanowi niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Inne konsekwencje, o których wspomina strona, tj. zastój gospodarczy i zaprzestanie rozwoju rolnictwa i budownictwa w gminie, nie stanowią natomiast bezpośredniego następstwa wykonania decyzji o zatwierdzeniu dodatku do dokumentacji. Argumenty zażalenia odnoszące się zaś do okoliczności, że decyzja zatwierdzająca dokumentację geologiczną została oparta na koncesji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, również nie mogły w tym postępowaniu odnieść zamierzonego skutku. Podnoszone twierdzenia o pominięciu wnoszących zażalenie w postępowaniu koncesyjnym, nie dotyczą postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża, a przede wszystkim nie dotyczą oceny spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 ppsa. Wobec powyższego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada bowiem prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.