II GZ 64/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2119/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 sierpnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z 6 czerwca 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych z 24 sierpnia 2017 r. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja, nie nakłada na skarżącą żadnego obowiązku i nie mieści się w katalogu aktów, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Decyzja objęta wnioskiem jest aktem, który nie nosi znamion wykonalności, wobec czego wniosek o jej wstrzymanie uznać należy za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej cytowanej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji postanowienia. Powyższe orzeczenie skarżąca zaskarżyła w całości wnosząc o: - zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie, że wykonanie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 sierpnia 2018 r., decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad z dnia 6 czerwca 2018 r. i decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 sierpnia 2017 r. zostaje wstrzymane. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności i wobec tego niemożliwe jest wstrzymanie jej wykonania, podczas gdy z dyspozycji w/w przepisu wynika, iż wstrzymanie wykonania decyzji dotyczyć może nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, 2) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o której wstrzymanie wnosiła Skarżąca, nie nadaje się do wykonania, podczas gdy decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 sierpnia 2017 r. jest decyzją nakładającą na E. K. karę pieniężna, a wobec powyższego jest decyzją nadającą się do wykonania, 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, a mający istotny wpływ na treść postanowienia, a to błędne przyjęcie, iż Skarżąca w skardze z dnia 4 października 2018 r. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z. dnia 31 sierpnia 2018 r., wniosła o wstrzymanie wykonania tylko zaskarżonej decyzji, podczas gdy w w/w skardze Skarżąca wnosiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a ponadto poprzedzających ją decyzji, a to decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 czerwca 2018 r. i decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 sierpnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przesłanki powyżej wskazane nie zachodzą w niniejszej sprawie przede wszystkim z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76, postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12). W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja orzekająca o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodzi po stronie adresatki żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ono przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Nie doszło zatem w sprawie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a wydane rozstrzygnięcie organu ze względu na jego przedmiot, nie podlega wykonaniu. Wskazać należy, że wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można mówić o wykonywaniu decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ nie ma ona przedmiotu (materii) wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, iż nie kwalifikuje się do wykonania większość orzeczeń rozstrzygających określone kwestie proceduralne w toku postępowania administracyjnego, a więc nieprzyznające uprawnień i nie nakładające obowiązków, które wymagałyby wykonania, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji GDDKiA z dnia 24 sierpnia 2017 r., to jest decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, WSA wyjaśnił, ze zgodnie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., sąd może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia wydanym w konkretnym toczącym się postępowaniu, a nie decyzji lub postanowienia wydanego w innym postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ze wskazanych powodów NSA na podstawie art. 184 w związku art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.