II GZ 620/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 322/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry postanawia: oddalić zażalenie.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nie ulega wątpliwości, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej podlega wykonaniu. W sprawie istnieje wysokie ryzyko utraty płynności finansowej przez skarżącego i wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody na skutek ewentualnego wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, co może doprowadzić do negatywnych skutków dla rodziny skarżącego. Skarżący wskazał, że w roku 2013 osiągnął dochód w wysokości [...] zł i poniósł stratę w wysokości [...] zł, w roku 2014 osiągnął dochód w wysokości [...] zł, natomiast w 2015 r. poniósł stratę w wysokości [...] zł. Zdaniem skarżącego, prowadzenie ewentualnego postępowania egzekucyjnego spowoduje, że skarżący może zostać pozbawiony środków do życia i popadnie w spiralę zadłużenia. Na potwierdzenie swojej sytuacji finansowej skarżący przedłożył zeznania roczne [...] z lat 2013-2015 oraz [...] za rok 2013 i 2015. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie wykazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić mu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Odnosząc się do wskazanej w uzasadnieniu wniosku kwestii niskich dochodów i strat za lata 2013 - 2015 zauważył, że strata z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie jest przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji. Powstanie straty nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej, tym bardziej, że skarżący nadal prowadzi swoją działalność gospodarczą i nic nie wskazuje na to, aby miał ją zlikwidować. Z załączonej dokumentacji [...] wynika, zdaniem Sądu, że działalność skarżącego generuje także przychody. Sąd zauważył, że uiszczenie kary pieniężnej nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, których spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje oczywista możliwość zwrotu skarżącemu kwoty pieniężnej wskazanej w zaskarżonej decyzji. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy bowiem zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania decyzji, lecz jedynie przed takimi, które nie mogłyby zostać odwrócone przez ewentualne wygranie sporu sądowego. Skarżący złożył zażalenie na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; wstrzymanie przez WSA w Warszawie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia zgodnie z art. 196 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że brak jest przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego sąd pochopnie przyjął, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Wskazał ponadto, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 28 lipca 2014 r., II SA/Go 498/14 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji co prawda wobec innego podmiotu, jednakże stan faktyczny i prawny sprawy jest niemal identyczny ze sprawą rozpoznawaną. Ze względu na zasadę jednolitości orzecznictwa w dwóch podobnych sprawach powinny zapaść tożsame rozstrzygnięcia (wskazał przy tym na uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 25 października 2010 r., II SA/Kr 856/10). Podobnie w postanowieniu WSA w Kielcach z 15 października 2015 r., II SA/Ke 803/15 wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji w oparciu na praktycznie identycznym stanowisku skarżącego. Zaskarżona decyzja jest takim aktem, w stosunku do którego wykonanie jest możliwe. W sprawie istnieje wysokie ryzyko utraty płynności finansowej przez skarżącego i wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody wskutek wykonania decyzji, co może prowadzić do negatywnych skutków dla jego rodziny. Skarżący w 2015 r. poniósł stratę w wysokości [...] zł. Brak środków finansowych wystarczających do uiszczenia orzeczonej kary pieniężnej może spowodować, że skarżący popadnie w "spiralę zadłużenia", co będzie samo w sobie trudne do odwrócenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Wskazanie tych przesłanek powinno być przy tym odpowiednio uprawdopodobnione. W rozpatrywanej sprawie argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie pozwala natomiast na udzielenie ochrony tymczasowej. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić mu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Strata za lata 2013-2015 z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie jest przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji. Strata powstaje wskutek nadwyżki kosztów uzyskania nad przychodem i nie stanowi automatycznie o braku środków finansowych. Powstanie straty nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej (por. postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I GZ 105/12). Jak również trafnie wskazał WSA w Warszawie, z załączonej dokumentacji wynika, że z zeznania podatkowego [...] działalność skarżącego generuje przychody – w 2013 r. przychód skarżącego z prowadzonej działalności wyniósł [...] zł, a koszty uzyskania przychodów wyniosły [...] zł, w 2014 r. skarżący odnotował przychód w wysokości [...] zł i poniósł koszty uzyskania przychodów w wysokości [...] zł, podczas gdy w 2015 r. przychód skarżącego wyniósł [...] zł, a koszty uzyskania przychodów wyniosły [...] zł. Ponadto, powstanie w roku rozliczeniowym 2015 straty nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej, a tym samym konieczności zakończenia prowadzenia działalności – tym bardziej, że skarżący nadal prowadzi swoją działalność gospodarczą i nic nie wskazuje na to, aby miał ją zlikwidować. Ponadto, jak można wnosić z całokształtu okoliczności sprawy, skarżący dysponuje dodatkowymi środkami finansowymi zabezpieczającymi potrzeby życiowe jego i rodziny, skoro nie zdecydował się na rezygnację z przynoszącej od kilku lat straty działalności gospodarczej i nadal jest w stanie ponosić te straty. NSA częściowo podziela pogląd Sądu pierwszej instancji co do odwracalności uiszczenia kary pieniężnej. WSA wskazał, tak jak podnosi się szerzej w orzecznictwie, że rodzaj obowiązku, z jakim wiąże się wydanie zaskarżonego aktu, tj. uiszczenie kary pieniężnej, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, których spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne (por. post. NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., II GZ 80/09). W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje zatem oczywista możliwość zwrotu skarżącemu kwoty pieniężnej wskazanej w zaskarżonej decyzji. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy bowiem zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania decyzji, lecz jedynie przed takimi, które nie mogłyby zostać odwrócone przez ewentualne korzystne dla skarżącego zakończenie postępowania sądowego. NSA wydając niniejsze postanowienie pogląd ten uznaje za zasadny. Zwraca jednak uwagę na to, że nie zawsze w przypadku decyzji nakładającej obowiązek zapłaty kary pieniężnej automatycznie przyjąć można, że przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków nie wystąpią ze względu na oczywistą możliwością zwrotu kwoty uiszczonej w wykonaniu decyzji. Zapłata kary pieniężnej może powodować zaistnienie tych przesłanek, zwłaszcza trudnych do odwrócenia skutków, gdy w związku z wykonaniem tej decyzji dojdzie do takiego negatywnego dla strony zdarzenia, które będzie stanowiło trudno odwracalne konsekwencje. Nie chodzi zatem o samą odwracalność uiszczenia sumy pieniężnej, lecz o to, że jej uiszczenie w całokształcie okoliczności sprawy może powodować takie konsekwencje, które są przesłankami udzielenia ochrony tymczasowej, w tym trudny do odwrócenia skutek. Niemniej jednak, skarżący nie wykazał właściwie, poza ogólnymi twierdzeniami, że uiszczenie kary pieniężnej będzie powodowało po jego stronie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i w tym względzie NSA podziela pogląd Sądu pierwszej instancji. W związku z tym, że skarżący wspomina o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody wskazać należy stronie, że przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Nie chodzi zatem o jakąkolwiek szkodę. Zwrócić należy bowiem uwagę, że tylko szkoda o znacznym rozmiarze może stanowić podstawę wstrzymania wykonania decyzji. Każda zapłata określonej kwoty stanowi uszczerbek majątkowy, lecz nie zawsze wiąże się ze znaczną szkodą po stronie zobowiązanego. Skarżący natomiast nie podał wysokości środków, którymi dysponuje, w celu porównania przez sąd tych kwot i dokonania oceny, czy szkoda w jego sytuacji byłaby znaczna. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma bowiem na celu ochrony majątku podmiotów o wstrzymanie wnoszących. Ma zaś za zadanie uchronienie strony przed niekorzystnymi skutkami, o których wyraźnie mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, w której wystąpiłyby u niej negatywne konsekwencje w związku z wykonaniem decyzji, a następnie uchyleniem decyzji przez sąd (tak m.in. postanowienie NSA z 13 maja 2015 r., II OZ 423/15). Odnosząc się do innych argumentów podnoszonych w zażaleniu zauważyć należy, że wskazane w nim postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych zapadły na tle zbliżonych pod pewnymi względami, ale jednak istotnie się różniących stanów faktycznych, w porównaniu z tym, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim w obu tamtych sprawach skarżący, wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji, podnosili, że nie tylko prowadzono wobec nich kilka postępowań, w których wymierzono spółce kary za urządzanie gier poza kasynem na automatach, ale również wydano wobec nich wiele tytułów wykonawczych (w jednej ze spraw – [...] tytułów), na podstawie których prowadzono postępowania egzekucyjne. Skarżącemu w rozpoznawanej obecnie sprawie dopiero grozi ewentualne, jak sam zaznacza, postępowanie egzekucyjne. Stanowi to istotną różnicę pomiędzy tą sprawą a sprawami przywoływanymi przez skarżącego. Trzeba pamiętać, że rozpoznając sprawę, w tym w postępowaniu wpadkowym zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, należy uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych i prawnych składających się na istotę oraz kontekst sprawy, a wystąpienie lub brak nawet jednego elementu sprawy może istotnie wpływać na jej postrzeganie, a tym samym różnicować ocenę sądu wyrażoną w orzeczeniu rozpoznającym żądanie strony. Ocena ta dokonywana jest każdorazowo w sposób zindywidualizowany i poprzedzona jest szczegółową analizą wszystkich elementów sprawy. Odnosząc się do innego argumentu zażalenia w postaci możliwości popadnięcia przez skarżącego "w spiralę zadłużenia" trzeba wskazać, że również on jest nietrafiony. Argument ten skarżący zaczerpnął z uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w innej, przywoływanej w zażaleniu, sprawie, jednak nie jest on adekwatny do jego własnej sytuacji. Jak zauważono wyżej, we wskazywanych przez skarżącego sprawach wobec skarżących prowadzono wiele postępowań egzekucyjnych, a niewstrzymanie wykonania kolejnej decyzji wymierzającej karę pieniężną mogłoby, w ocenie sądów rozpoznających wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji w tamtych sprawach, przyczynić się do popadnięcia skarżących "w spiralę zadłużenia". Taka okoliczność nie występuje w przypadku skarżącego, który nie wskazał, jakie inne zobowiązania ciążą na nim, tworząc wraz z zapłatą kary pieniężnej ową "spiralę". Wobec tego nie może być mowy, że po stronie skarżącego występuje zagrożenie tego rodzaju. Ponadto, sam skarżący wskazuje na, aktualnie, ewentualność egzekucji nałożonej kary pieniężnej. Skarżący wspomina w zażaleniu także o możliwości utraty płynności finansowej wskutek uiszczenia kary pieniężnej. Należy jednak zauważyć, że na podstawie twierdzeń i dokumentów przedłożonych przez skarżącego sąd nie jest w stanie ocenić, czy rzeczywiście dojdzie do utraty płynności finansowej, skoro nie wskazano, jakimi środkami dysponuje skarżący (nie tylko w zakresie przychodu z działalności gospodarczej), tym bardziej, że jak już powiedziano wyżej, nie zrezygnował on z prowadzenia przedsiębiorstwa przynoszącego straty przez kilka kolejnych lat. Końcowo trzeba stwierdzić, że w związku z dotychczas wyrażoną przez NSA oceną, skarżący w zasadzie nie wskazał i nie uprawdopodobnił we właściwy i przejrzysty sposób jakie konkretnie negatywne konsekwencje ma wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji. W zasadniczej mierze koncentruje się na argumencie dotyczącym "spirali zadłużenia", który nie zasługuje na uwzględnienie z powodów wyżej wyjaśnionych oraz na powtarzaniu ustawowych przesłanek zastosowania tej instytucji. Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie sądu jest prawidłowe, a wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powinien był zostać oddalony, albowiem skarżący nie wykazał wystąpienia po jego stronie którejkolwiek przesłanki zastosowania tej instytucji prawnej. Na marginesie dodać należy, że wstrzymanie wykonania decyzji ma charakter tymczasowy i jak wskazuje treść art. 61 § 6 p.p.s.a. upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Należy mieć przy tym na uwadze, że w myśl art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Odnosząc się do drugiego wniosku zawartego w zażaleniu – o wstrzymanie przez WSA w Warszawie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia zgodnie z art. 196 p.p.s.a., NSA zauważa, że został on już rozpoznany przez Sąd postanowieniem WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., V SA/Wa 322/17. Orzeczeniem tym Sąd postanowił odmówić wstrzymania wykonania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 322/17. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.