II GZ 616/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 136/24 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 20 listopada 2023 r. nr POD.503.227.2021.MSA.5 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 lipca 2024 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez T. sp. z o.o. w W. (dalej zwanego: "skarżącą", "Spółką") decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego: "GIF") z 20 listopada 2023 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszej sprawie objęto decyzję, którą cofnięto skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wydaną na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021, poz. 1977). Dalej Sąd podkreślił, że charakter przedmiotowej sprawy przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem jej wykonanie spowoduje skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności apteki (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie). Skarżąca szeroko uzasadniła wniosek oraz uprawdopodobniła, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnił przy tym, że zastosowanie ochrony tymczasowej nie wymaga przedstawienia dowodu na to, że rzeczywiście przesłanki się ziszczą wskutek wykonania. Powołał się też na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (por. postanowienie NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16). Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał przyjęcie, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji wywoła konkretne szkody dla przedsiębiorcy oraz pracownika, zaś wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki wywoła skutki w sferze kadrowej. W jego ocenie Spółka uprawdopodobniła, że natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia apteki oznacza dla niej utratę przychodów i płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności, nadesłała dokumenty potwierdzające wysokość stałych kosztów: umowę najmu lokalu wraz z aneksami, faktury za lokal, ochronę, energię elektryczną, Internet oraz usługi telekomunikacyjne, obsługę informatyczną, abonament telefonu komórkowego oraz internetu mobilnego, dzierżawę terminalu płatniczego. WSA w Warszawie wziął też pod uwagę podniesioną konieczność poniesienia przez przedsiębiorcę kosztów utylizacji produktów leczniczych pozostałych na stanie magazynowym apteki. Na powyższe postanowienie WSA w Warszawie zażalenie złożył organ, wskazując, że zaskarża je w całości, jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a., polegającym na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek strony skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. Organ wniósł: • na podstawie art. 196 p.p.s.a. o wstrzymanie przez WSA wykonania postanowienia WSA z 20 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 136/24; • na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. o uchylenie przez WSA zaskarżonego postanowienia z 20 marca 2024 r. w trybie autokontroli i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji GIF z 20 listopada 2023 r.; • uchylenie przez NSA zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji GIF z 20 listopada 2023 r.; • w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa powyżej, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia WSA z 20 marca 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W jego uzasadnieniu podniósł, m.in., że WSA oparł swoje rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji GIF na okolicznościach o charakterze ogólnikowym, wskazującym na typowe skutki wykonania decyzji cofającej zezwolenie. WSA nie uwzględnił, że konieczność zamknięcia apteki jest oczywistą konsekwencją utraty zezwolenia. Tymczasem, powołanie się na normalne następstwa wykonania decyzji administracyjnej nie daje podstaw do zastosowania środka ochrony w postaci wstrzymania jej wykonania. Taki tok rozumowania prowadzi bowiem do konstatacji, że w każdym przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ziszczają się przesłanki wstrzymania aktu. Jest to jednak pogląd zbyt daleko idący. Wskazał też na szereg orzeczeń NSA warunkujących odmowę udzielenia ochrony tymczasowej w przypadku powołania się na normalne następstwa wydawania decyzji administracyjnych cofających udzielone zezwolenia. Dalej organ argumentuje, że Sąd dokonał dowolnej oceny co do ryzyka utraty płynności finansowej przez Spółkę. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych danych, obrazujących jej aktualną sytuację finansową, z wyjątkiem informacji o wydatkach, jakie ponosi w związku z zamknięciem apteki. Tym samym dokonując oceny ziszczenia się ryzyka utraty płynności finansowej przez Spółkę, Sąd nie dysponował żadnymi danymi na temat odnotowywanych przez nią przychodów, wysokości jej zobowiązań czy posiadanym majątku. Tymczasem brak danych co do sytuacji finansowej skarżącej nie pozwala na dokonanie oceny wpływu wykonania decyzji na niebezpieczeństwo utraty przez nią płynności finansowej. We wniesionej odpowiedzi na zażalenie, skarżąca wniosła o utrzymanie w mocy wydanego postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, z powodu realizującego się niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, zwana dalej "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne (za: postanowienie NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 1124/10, postanowienie NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OZ 671/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, przyjmując że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a zażalenie GIF nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Często podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, iż jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (zob. m. in. postanowienia NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16; z 10 października 2018 r., sygn. akt II GZ 343/18, z 14 października 2021 r., sygn. akt II GZ 327/21). W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienie NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność zaprzestania prowadzenia apteki oraz zwolnienia pracowników mogą być uznane za okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Wznowienie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki przez przedsiębiorcę, a następnie poszukiwanie osób w miejsce wcześniej zwolnionego pracownika oraz powrót do dotychczasowej pozycji na rynku jest przedsięwzięciem trudnym i czasochłonnym, wymagającym dużych nakładów finansowych. Zlikwidowanie działalności gospodarczej, polegającej na zaprzestaniu prowadzania apteki, na skutek wykonania decyzji administracyjnej prowadzi także do utraty klientów, których pozyskanie jest dla przedsiębiorcy trudne a czasem wręcz niemożliwe w szczególności, gdy wykonana decyzja administracyjna została późniejszym prawomocnym orzeczeniem sądu wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji powołał się również na wskazywane przez skarżącą konsekwencje w sferze kadrowej, bowiem konieczność zwolnienia pracownika stanowi trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty zaufanej osoby. Sąd pierwszej instancji zauważył też, że skarżąca uprawdopodobniła, iż natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia apteki oznacza dla niej utratę przychodów i płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności. Wykazała przy tym miesięczny koszt utrzymania lokalu na ok. 15.000 zł, zaś wartość znajdującego się w niej asortymentu określiła na ponad 83.000 zł. Do wniosku załączyła stan magazynowy towarów na dzień złożenia skargi i podniosła, że byłaby zmuszona ponieść koszt ich utylizacji. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie wykazano, że straty poniesione przez skarżącą nie dość, że byłyby znaczne pod względem majątkowym, to dodatkowo byłyby nieodwracalne. Wszystkie okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, może obiektywnie doprowadzić do nieodwracalnych skutków. Oceny tej nie podważyły powoływane przez GIF w zażaleniu argumenty o braku wykazania rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej. GIF jednocześnie niesłusznie argumentuje, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów obrazujących jej sytuację finansową, gdyż w istocie – co wyżej powołano – do skargi zawierającej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji załączono szereg faktur, umów, wyciągów bankowych, które obrazują sytuację gospodarczą i finansową, zawierając m.in. informację o saldzie na rachunku, czy obciążania (w tym potencjalne, związane np. z zerwanie umowy) finansowe Spółki. Należy też przypomnieć, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, a służy jedynie zabezpieczeniu interesów skarżącego aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny (zob. m.in. postanowienia NSA: z 22 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 1280/16; z 6 października 2017 r., sygn. akt II GZ 734/17). Ocena, czy doszło do naruszenia przez stronę zasad prowadzenia działalności regulowanej nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, ponieważ na tym etapie postępowania NSA nie bada merytorycznie skargi. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wystarczająco uprawdopodobniła możliwość zaistnienia szkody majątkowej ale także i niemajątkowej w wyniku wykonania decyzji, zaś powrót do stanu poprzedniego mógłby być niemożliwy albo nadmiernie utrudniony przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.