II GZ 58/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K Sp. z o.o. w T na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1918/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K w T na decyzję Ministra Środowiska z dnia [..] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 grudnia 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K Sp. z o.o. w T (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [..] września 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Pismem z 17 września 2018 r. spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę, w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że posiada ważną do 6 lutego 2020 r. koncesję na poszukiwanie i rozpoznanie złoża, legitymuje się ona wyłącznym prawem do prowadzenia tego rodzaju działalności w przedmiotowej nieruchomości i powinna mieć pierwszeństwo w uzyskaniu koncesji na wydobycie kopaliny. WSA oddalając wniosek skarżącej wyjaśnił, że przesłanki umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji są nieostrymi pojęciami, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Obowiązkiem strony, która wnosi o udzielenie jej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jest przedstawienie Sądowi tez, twierdzeń oraz dokumentów, które uprawdopodobnią zasadność uwzględnienia wniosku. Art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., został bowiem tak skonstruowany, że ciężar wykazania, iż okoliczności w nim wskazane istotnie zaistniały, spoczywa na osobie wnioskującej o ochronę tymczasową. Wnioskodawca powinien zatem wykazać, że w sytuacji faktycznej, w jakiej się znajduje, wykonanie decyzji powodować będzie znaczną szkodę bądź trudne do odwrócenia skutki. Niewskazanie we wniosku tych przyczyn uniemożliwia Sądowi jego merytoryczną ocenę. Przytoczone przez spółkę okoliczności, nie uprawdopodobniają zaistnienia przesłanek potrzebnych do wstrzymania wykonania decyzji. Brak jest możliwości stwierdzenia, czy w istocie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji. Uprawdopodobnienie istnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej i nie może polegać na sformułowaniu w skardze samego wniosku i ogólnikowego uzasadnienia, ale winno wskazywać na konkretne, poważne skutki wykonania tego aktu. W zażaleniu złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie 1) art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia postanowienia, które w znikomym stopniu wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając przedmiotowe postanowienia i w którym błędnie wskazano, że Skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w skardze wprost wskazano w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji pozbawi skarżącą możliwości korzystania z należnych jej uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena wniosku skarżącej dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. W myśl zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wyjątkiem od tej reguły ogólnej jest przyznanie sądowi w ściśle określonych przypadkach, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., możliwości udzielenia stronie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w całości lub w części, chyba że ustawa szczególna wyłącza tę możliwość. Treść powyższych przepisów wskazuje, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może nastąpić wyłącznie w wyniku złożonego przez skarżącego wniosku oraz w granicach luzu decyzyjnego przyznanego sądowi przez ustawodawcę, wyznaczonego zakresem znaczeniowym przesłanek sformułowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Będące podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., to taka szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązkiem strony, która wnosi o udzielenie jej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jest przedstawienie Sądowi tez, twierdzeń oraz dokumentów, które uprawdopodobnią zasadność uwzględnienia wniosku. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. został bowiem tak skonstruowany, że ciężar wykazania, że okoliczności w nim wskazane istotnie zaistniały, spoczywa na osobie wnioskującej o ochronę tymczasową. Wnioskodawca powinien zatem wykazać, że w sytuacji faktycznej, w jakiej się znajduje, wykonanie decyzji powodować będzie znaczną szkodę bądź trudne do odwrócenia skutki. Od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków zależy orzeczenie Sądu. Brak wskazania we wniosku tych przyczyn uniemożliwia Sądowi merytoryczną ocenę. Jednocześnie należy zauważyć, że wobec braku należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu rolą Sądu nie jest działanie za stronę i poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tj. wykazania, że zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłaby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tak aby przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Zaznaczenia również wymaga, że wywieranie negatywnych skutków dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których nie naprawiłoby ewentualne wygranie sporu sądowego. W ocenie NSA, skarżąca spółka nie wykazała w treści złożonego wniosku konkretnych okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować dla niej istotną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd I instancji właściwie przyjął, że informacje zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie stanowią o spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącej zawarty w skardze do WSA ogranicza się do kilku twierdzeń. Spółka podnosi, że "Przeprowadzenie badań geologicznych przez wnioskodawcę, na podstawie decyzji Marszałka umożliwi mu uzyskanie dokumentacji geologicznej złoża i otworzy drogę do uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny. W sytuacji, gdy skarżąca posiada ważną do 6 lutego 2020 r. koncesję na poszukiwanie i rozpoznanie złoża, legitymuje się ona wyłącznym prawem do prowadzenia tego rodzaju działalności na przedmiotowej nieruchomości i winna mieć pierwszeństwo w uzyskaniu koncesji na wydobycie kopaliny. Wykonanie decyzji Marszałka [...] pozbawi skarżącą możliwości korzystania z należnych jej uprawnień wynikających z posiadanej koncesji." Jakkolwiek przedstawiona przez spółkę argumentacja stanowi o pewnych trudnościach i niedogodnościach związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji, jednakże, jak to wynika z przepisu, nie każda szkoda i nie każde negatywne skutki stanowią o spełnieniu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. W ocenie NSA ocena wniosku skarżącej spółki dokonana przez Sąd I instancji była właściwa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.