II GZ 577/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D., I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 4402/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 października 2024 r. nr NW-OŚ-ZPAPNR.440.164.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 4402/24, w sprawie ze skargi R. w D., I. (dalej: skarżąca, spółka) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: Komendant, organ) z dnia 4 października 2024 r., nr NW-OŚ-ZPAPNR.440.164.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera. W skardze na ww. rozstrzygnięcie Komendanta strona zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że oprócz decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, na mocy której wymierzono jej karę w wysokości 20 000 zł, organ nałożył na spółkę łącznie 36 kar administracyjnych o wartości 740 000 zł. Kary te zostały orzeczone po upływie blisko sześciu lat od wykonania lotu. Wskazano również, że w dniu sporządzania skargi pozostawało w toku około 300 postępowań dotyczących naruszeń w zakresie przekazywania danych PNR przy lotach pozaunijnych, które nie zostały zawieszone. W ocenie spółki, przy założeniu wymierzania kar w wysokości analogicznej do tej z niniejszej sprawy, łączna kwota potencjalnych sankcji mogłaby sięgnąć 6 000 000 zł. Zdaniem skarżącej, wykonanie zaskarżonej decyzji wiązałoby się ponadto z dodatkowymi obciążeniami finansowymi, takimi jak koszty egzekucyjne. Jako że spółka jest podmiotem prawa irlandzkiego, ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w przypadku uchylenia decyzji powodowałby stratę wynikającą z konieczności dokonania co najmniej dwukrotnego przewalutowania kwoty. Powyższe okoliczności, zdaniem spółki, przemawiają za zasadnością wniosku o konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia o jej legalności. Dodatkowo strona wskazała na trwający proces legislacyjny zmierzający do zmiany ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz.U. z 2022 r., poz. 1441, dalej: "ustawa PNR"), który może mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta, zdaniem skarżącej, uzasadnia zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenie postępowania. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku spółki Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenia nie zostały w żaden sposób udokumentowane, przez co Sąd nie miał możliwości zbadania, jaka jest sytuacja majątkowa skarżącej i jakie rzeczywiście byłyby konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu, pozbawiając w ten sposób Sąd możliwości oceny spełnienia przesłanek zastosowania w sprawie ochrony tymczasowej przewidzianych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). WSA w Warszawie podkreślił, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania tych przesłanek, przy czym uzasadnienie powinno opierać się na konkretnych i udokumentowanych okolicznościach. W judykaturze podkreśla się, że świadczenia pieniężne z reguły mają charakter odwracalny i co do zasady nie powodują trudnych do odwrócenia skutków, a Sąd nie poszukuje z urzędu dowodów na poparcie twierdzeń strony. Braki dowodowe w tym zakresie mają charakter materialny i nie mogą być uzupełniane w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie przedstawiła dowodów pozwalających ustalić W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że nie był w stanie zweryfikować, czy wysokość nałożonej w zaskarżonej decyzji kary pieniężnej, czy też sumy wszystkich kar pieniężnych, którą wskazuje skarżąca stanowiła kwotę istotną w stosunku do jej sytuacji majątkowej, której uiszczenie mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Sądu I instancji oceny wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie zmieniała argumentacja odnosząca się do innych postępowań administracyjnych oraz potencjalna wysokość kar dla całej branży lotniczej. Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, a tym samym powołanie się na ogólną wysokość kar wymierzonych całej branży – w szczególności wobec nieprzedłożenia jakichkolwiek dokumentów wykazujących ich wysokość w stosunku do skarżącej, wraz z danymi dotyczącymi jej sytuacji majątkowej – uniemożliwiała ocenę w kontekście spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał również, że okoliczności związane z toczącym się procesem legislacyjnym ustawy PNR nie mogą mieć znaczenia przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Podkreślił ponadto, że badanie zasadności wymierzenia kary, w tym legalności zaskarżonego aktu, należy do etapu merytorycznego rozpoznania skargi. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej nie są powiązane z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia prawa przez organ nie mogą wpływać na decyzję w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącą bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa we ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony Skarżącej, 2. naruszenie art. 61 §3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy – poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody – istnieje groźba wyrządzenia skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji w kontekście całokształtu sytuacji skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań oraz postępującego procesu legislacyjnego ustawy PNR – winno zostać ocenione jako powodujące dla skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych, 3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji skarżącej w zakresie toczących się postępowań, 4. naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. akt I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wniosku dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu wykazania zaktualizowania się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., niezbędne jest podniesienie konkretnych okoliczności pozwalających ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak jednocześnie podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, 9 września 2011 r., sygn. akt II OZ 751/11, 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 2910/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że złożony wniosek nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wspomniano, wnioskodawca jest zobowiązany uprawdopodobnić, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie skutkował niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie skarżąca tego nie uprawdopodobniła, gdyż nie uprawdopodobniła podniesionych we wniosku okoliczności. Wskazać również należy, że dla wykazania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę oceny, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – z uwagi właśnie na te okoliczności – jest uzasadnione (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 450/09; 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 76/22; zob. również postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I FZ 198/23 oraz przywołane tam orzecznictwo i postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23). W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. należy podnieść, że z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 października 2013 r., sygn. I OZ 848/13, 14 stycznia 2015 r., sygn. II OZ 1399/14, 29 kwietnia 2014 r., sygn. I FZ 110/14, 8 maja 2014 r., sygn. II OZ 425/14, 8 lipca 2014 r., sygn. I OZ 537/14). Co więcej, Sąd I instancji nie rozpatrywał w przedmiotowej sprawie wniosku pozbawionego jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżąca uzasadniła wniosek, lecz uzasadnienie to było niewystarczające do udzielenia ochrony tymczasowej. W świetle przedstawionych argumentów, nie było podstaw aby zaskarżone postanowienie Sądu I instancji uznać za nieprawidłowe. Wyjaśnienia wymaga również, że nieuwzględnienie żądania strony o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności nie uniemożliwia złożenia ponownie takiego wniosku i udzielenia ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. do wykazania których zobowiązany jest wnioskodawca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2