II GZ 551/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Województwa [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r.; sygn. akt V SA/Wa 838/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2017 r.; nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać zaskarżoną decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2017 r.

Postanowieniem z 18 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Województwu [...] Centrum Polityki Społecznej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Województwo [...], w imieniu, którego działa Dyrektor [...] Centrum Polityki Społecznej, zawarło wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Województwo dysponuje środkami publicznymi, które są przeznaczone na ściśle określone zadania i cele, a zwrot tak znacznej kwoty, jak będąca przedmiotem postępowania spowoduje, że skarżący nie będzie mógł wydatkować tych środków zgodnie z planem finansowym, na ustalone już uprzednio w budżecie zadania w 2017 r., co w jego ocenie spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci braku realizacji tych zadań w zaplanowanym okresie. Podniósł, że w sytuacji, gdy będzie zmuszony do uiszczenia na rzecz PFRON należności orzeczonej do zwrotu, będzie jednocześnie zobligowany do wystąpienia o zwrot przedmiotowych środków przez Stowarzyszanie Zakład Aktywności Zawodowej (ZAZ) w K., przekazanych w latach 2010-2013 na dofinasowanie kosztów jego utworzenia i działania. Wnioskodawca jest przekonany, że taka sytuacja spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, gdyż biorąc pod uwagę sytuację finansową Stowarzyszenia i zakres oraz przedmiot jego działania, zapłata tak wysokiej kwoty zagraża materialnemu bytowi Stowarzyszenia oraz wysoce prawdopodobnym jest, że doprowadzi do jego likwidacji i tym samym pozbawi m.in. zatrudnienia oraz szans na rehabilitację zawodową i społeczną dziesiątek osób niepełnosprawnych zatrudnionych w Zakładzie. Ewentualny fakt wygrania sporu sądowego i zwrot środków przez PFRON w ocenie wnioskodawcy w żaden sposób nie naprawiłby i nie odwróciłby skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając uwzględnienia wniosku strony wskazał, że ograniczyła się ona wyłącznie do ogólnych twierdzeń o wpływie wykonania zaskarżonej decyzji na wydatkowanie środków zgodnie z planem finansowym, na ustalone już uprzednio w budżecie zadania na 2017 r., a tym samym nie wykazała istnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej: ppsa). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca powieliła argumentację zawartą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Powołała się na skutki jakie wykonanie decyzji wywoła u Stowarzyszenia prowadzącego zakład aktywności zawodowej na rzecz osób niepełnosprawnych na podstawie umowy i aneksów do niej (załączonych do akt) łączącą skarżącą ze Stowarzyszeniem. Powołując się na treść załączonych do zażalenia wyciągów z rachunku bankowego Stowarzyszenia oraz jego rocznego bilansu wskazała, że aktywa w kwocie 224.853,72 zł (w tym tylko 58.475,59 zł to środki pieniężne) nie są w stanie pokryć zobowiązania na kwotę blisko 2 mln zł. Podjęcie działań egzekucyjnych wobec Stowarzyszenia, do podjęcia których skarżąca zobowiązana jest na podstawie art. 5 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jest równoznaczne z jego unicestwieniem, a tym samym likwidacją dziesiątek miejsc pracy i rehabilitacji zatrudnionych w nim osób niepełnosprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy przy tym wskazać, że z wnioskowego charakteru powyższej instytucji wynika, że wnioskodawca powinien w taki sposób wykazać okoliczności sprawy, aby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować podanymi powyżej konsekwencjami. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest spełnienie przez stronę przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie Województwa Mazowieckiego zasługuje na uwzględnienie. Skarżący już we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przedstawił argumenty uprawdopodobniające, że nieuwzględnienie tego wniosku może spowodować ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, a słuszność tego stanowiska potwierdził w zażaleniu. W tej sytuacji dokonana przez WSA w Warszawie ocena wniosku jest powierzchowna i błędna. W celu dokonania prawidłowej i pełnej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej na jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest Województwo, obowiązek zwrotu kwoty pieniężnej, należy uwzględnić przede wszystkim okoliczność, że podmiot ten nie może swobodnie dysponować środkami. Jest bowiem związany przyjętą uchwałą budżetową, która przewiduje rozdysponowanie środków, będących w dyspozycji tego podmiotu, jak również przepisami dotyczącymi finansów publicznych. Jak słusznie podniosła strona skarżąca, wykonanie decyzji o zwrocie przez tę jednostkę samorządu terytorialnego kwoty niemal 2 milionów złotych może spowodować trudne do odwrócenia skutki i znaczną szkodę. Konieczność wypłacenia 1.969.461 zł wiązałaby się z przymusem skorzystania, na podstawie art. 5 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z uprawnień wynikających z § 9 umowy łączącej skarżącą ze Stowarzyszeniem. Na podstawie tego paragrafu umowy Stowarzyszenie co roku składa oświadczenie w przedmiocie poddania się egzekucji w trybie art. 777 kpc. Biorąc pod uwagę przedstawioną przez stronę skarżącą sytuację Stowarzyszenia (wyciągi bankowe, bilans na dzień 31 grudnia 2016 r., sprawozdanie z działalności zakładu aktywności zawodowej za I kwartał 2017 r.), wiązałaby się to niewątpliwie z wyrządzeniem znacznej szkody oraz trudnymi do odwrócenia skutkami. Bilans roczny Stowarzyszenia wykazuje, iż aktywa w kwocie 224.853,72 zł (w tym tylko 58.475,59 zł to środki pieniężne) nie są w stanie pokryć zobowiązania. Podjęcie działań egzekucyjnych w tej sytuacji doprowadziłoby do likwidacji Stowarzyszenia, a tym samym likwidacji miejsc pracy i rehabilitacji zatrudnionych tam osób. Skutki te nie są możliwe do odwrócenia. W razie zaś niemożności uzyskania wskazanej kwoty od Stowarzyszenia przekazane środki będzie musiało pokryć Województwo. Należy mieć przy tym na względzie, że ten skutek spowoduje przesunięcie środków finansowych przeznaczonych na zadania Województwa, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ograniczenia wykonania zadań niezbędnych i zaplanowanych zgodnie z budżetem województwa. Przesunięcia środków, których Województwo nie zaplanowało mogłyby spowodować zmniejszenie zasobów przeznaczonych na realizację zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego, a to z kolei mogłoby się odbić negatywnie na społeczności lokalnej. Takie stanowisko było już wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych i NSA - w składzie obecnie orzekającym - je aprobuje (v. m.in. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 52/13, postanowienie z 12 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1003/16, postanowienie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1885/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał wystarczającego uzasadnienia. Należy bowiem stwierdzić, że strona powołała się na okoliczności przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej, tj. konieczność przesunięcia środków określonych w budżecie Województwa z uwagi na brak środków Stowarzyszenia. W konsekwencji NSA uznał, że zażalenie Województwa zawiera argumenty podważające prawidłowość postanowienia Sądu I instancji. Wobec zaś tego, że skarżący przedstawił argumenty pozwalające na dokonanie oceny jego sytuacji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa należało wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 i w związku z art. 61 § 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.