II GZ 55/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Rady Gminy Jasienica na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SO/Gl 21/22 w zakresie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego o wymierzenie grzywny Radzie Gminy Jasienica za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu wniosku Wojewody Śląskiego o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Radzie Gminy Jasienica w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego, wymierzył Radzie Gminy Jasienica grzywnę w wysokości 1.000 złotych. Sąd I instancji wskazał, że pismem z 30 sierpnia 2022 r. Wojewoda Śląski wystąpił o wymierzenie Radzie Gminy Jasienica grzywny za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi z dnia 11 marca 2021 r., na uchwałę z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XIII/183/19 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych gminy Jasienica na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Sąd stwierdził, że przekazanie skargi Wojewody Śląskiego na powołaną uchwałę Rady Gminy Jasienica z dnia 5 grudnia 2019 r. nastąpiło po upływie ponad roku od dnia jej złożenia – nastąpiło w dniu 14 września 2022 r. Taki stan faktyczny nie budził wątpliwości Sądu I instancji, że przekazanie skargi nastąpiło ze znacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji, uznając, że nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi w zakreślonym ustawą terminie nie było efektem celowego czy zawinionego działania, wymierzył grzywnę mając na uwadze jej represyjny i dyscyplinujący cel. Gmina Jasienica zażaleniem zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP polegające na mylnym przyjęciu, że w niniejszym przypadku funkcja represyjna za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. powinna mieć zastosowanie, podczas gdy niewykonanie obowiązku przez skarżącego nie skutkowało ujemnie na prawa Wojewody Śląskiego, tym samym funkcja represyjna nie powinna urzeczywistniać się tylko dlatego, że organ naruszył normę obowiązującą do przekazania całości akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w terminie określonym w p.p.s.a.; - art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, jak również błędną ocenę stanu faktycznego, co doprowadziło do wymierzenia grzywny niewspółmiernie wysokiej, do okoliczności nieprzekazania skargi w terminie, zwłaszcza, że nieprzekazanie skargi w terminie, nie doprowadziło do żadnych ujemnych skutków. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe, względnie oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, bądź odstąpienie od wymierzenia grzywny ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postanowienie Sądu I instancji podlega uchyleniu z przyczyn innych niż wskazane w petitum zażalenia i jego motywach. Na wstępie odnieść się należy do zarzutów zażalenia oraz ich uzasadnienia albowiem, tak same zarzuty jak i ich uzasadnienie rozmijają się z istotą instytucji zawartej w art. 55 p.p.s.a. – wymierzenia organowi grzywny za niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2. Powołany przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Regulacja ta zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., jak również ma wywołać efekt represyjno-prewencyjny na organie dopuszczającym się naruszenia wymogu określonego w przywołanym art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc efekt, którego skutkiem na przyszłość będzie wypełnienie tegoż obowiązku. Niewątpliwie możliwość domagania się przez skarżącego wymierzenia grzywny organowi, który wniesionej na wydany akt lub decyzję skargi we właściwym terminie do sądu nie przekazał, ma na celu przymuszenie takiego organu do zagwarantowania stronie prawa poddania kontroli sądów administracyjnych szeroko rozumianych działań organów administracji publicznej. Ma również na celu zagwarantowanie poddania aktu lub decyzji tejże kontroli, w jak najszybszym (optymalnym) terminie. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy za niezrozumiałe uznać należy stanowisko organu wyrażone w zarzucie pomieszczonym w tiret pierwszym zażalenia, gdzie autor wywodzi, że "niewykonanie obowiązku przez skarżącego nie skutkowało ujemnie na prawa Wojewody Śląskiego (...)". Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40), w Rozdziale 10 wprost określa organy uprawnione do sprawowania nadzoru nad działalnością gminy oraz wskazuje na zakres tego nadzoru oraz czynności jakie organu nadzorcze mogą podejmować w związku ze sprawowanym nadzorem. W ich ramach przewidziano miedzy innymi uprawnienie organów nadzorczych do wnoszenia skargi na uchwałę lub zarządzenie gminy – art. 93 powołanej ustawy. Skoro zatem wojewoda uprawniony jest do zaskarżenia uchwały gminy do sądu administracyjnego, to wniesienie przez tenże organ skargi wymaga wypełnienia przez organ gminy obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uchybienie temu obowiązkowi stanowić będzie ujemny skutek dla skarżącego w postaci uniemożliwienia mu poddania uchwały kontroli sądu administracyjnego. Wskazania wymaga, że stanowisko wynikające z treści tego zarzutu, poza jego oczywistą błędnością, pozbawione został również jakiejkolwiek szerszej argumentacji. Uzasadnienie zażalenia nie odnosi się bowiem w żadnym zakresie do wskazania "braku ujemnych skutków niewykonania obowiązku z art. 54 § 4 p.p.s.a." jak również pozbawione jest argumentacji co do naruszenia art. 45 Konstytucji RP poprzez niezasadne zastosowanie przez Sąd I instancji art. 55 § 1 p.p.s.a. Również nie znajduje uzasadnienia stanowisko zażalenia, iż okoliczność przekazania przez Gminę Jasienica skargi Wojewody Śląskiego do WSA w Gliwicach powinno skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie wniosku o wymierzenie Gminie grzywny. Jak już wskazano, co należy raz jeszcze podkreślić, grzywna ma charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Bez znaczenia zatem dla oceny zasadności wymierzenia grzywny pozostaje fakt przesłania do sądu skargi po upływie wspomnianego terminu (por. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt I OZ 426/15). Z tych samych przyczyn za częściowo bezzasadny uznać należy drugi z zarzutów zażalenia naruszenia art. 55 § 1 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. Za zasadną zaś uznać należy tą część zarzutu, która w sposób pośredni i nie zamierzony, biorąc pod uwagę treść samego zarzutu, podważa ocenę stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wymierzenia organowi grzywny. Przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia jest stwierdzona jego wadliwość w zakresie w jakim Sąd I instancji nie sprostał wymogowi nakładanemu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że motywy objętego zażaleniem postanowienia obarczone są istotnym brakiem w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji nie wyjaśnił bowiem w sposób klarowny i nie nasuwający wątpliwości, jakie konkretne przyczyny legły u podstaw nałożenia na organ grzywny w sytuacji gdy stwierdza, że: "nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi w zakreślonym ustawą terminie nie było efektem celowego czy zawinionego działania", po czym stwierdza, nie rozwijając szerzej swoje oceny, że: "w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Ma ona zatem przede wszystkim charakter represyjny i dyscyplinujący.". Tak przedstawione motywy nałożenia grzywny nie pozwalają bowiem na stwierdzenie, jak szeroki efekt represyjny i dyscyplinujący chciał wywrzeć na organie Sąd I instancji nakładają na niego grzywnę w kwocie 1.000 zł w stosunku do wagi naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w postaci okresu czasu, jaki dzielił wniesienie przez Wojewodę Śląskiego skargi i jej faktyczne przekazanie przez Gminę Jasienica do Sądu. Stwierdzony mankament postanowienia stanowić będzie przedmiot ponownej oceny Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.