II GZ 535/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3378/21 w zakresie zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3378/21 i odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 marca 2021 r. nr PORZI.503.221.2019.MSA.6 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3378/21, po rozpoznaniu wniosku M. Sp. z o.o. w L., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 marca 2021 r., wydanej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, charakter przedmiotowej sprawy przemawiał za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem jej wykonanie spowoduje skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności apteki (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie). To z kolei oznacza dla skarżącej faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a więc zwolnienie zatrudnionych pracowników, utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków i w efekcie zachwianie płynności finansowej. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niewątpliwie odpływ klientów do innych aptek, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem WSA, wystarczające uprawdopodobnienie złożonego wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania skarżonej decyzji stanowiło wydanie decyzji ostatecznych cofających zezwolenie na prowadzenie apteki spółki oraz dołączone do wniosku dokumenty. Wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Od powyższego wyroku spółka złożyła skargę kasacyjną. Pismem z dnia 28 marca 2022 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł na podstawie art. 165 p.p.s.a. w zw. z art. 160 i w zw. z art. 164 p.p.s.a. o zmianę postanowienia WSA z dnia 7 lipca 2021 r. i odmowę wstrzymania wykonania ww. decyzji GIF. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że został poinformowany o wypowiedzeniu umowy dzierżawy nieruchomości, w której prowadzona była przez przedsiębiorcę przedmiotowa apteka. Konieczność posiadania lokalu przez posiadającą zezwolenie aptekę wynika z art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 1977 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.f.), bowiem do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy dołączyć tytuł prawny do pomieszczeń apteki oraz plan i opis techniczny pomieszczeń przeznaczonych na aptekę, sporządzony przez osobę uprawnioną. Organ podkreślił, że na podstawie art. 101 u.p.f. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, gdy wnioskodawca nie spełnia, m.in. warunków określonych w art. 100 ust.2 u.p.f., a więc m.in. nieposiadania tytułu do pomieszczenia, w którym prowadzona ma być apteka. Natomiast zgodnie z art. 102 pkt 3 u.p.f. zezwolenie na prowadzenie apteki powinno zawierać adres jej prowadzenia. W tych okolicznościach, zdaniem GIF, utrata tytułu prawnego do lokalu apteki skutkuje wystąpieniem w sprawie nowych, niezwykle ważnych okoliczności, które czynią niezasadnym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem przedsiębiorca utracił tytuł prawny do lokalu apteki, to pod innym adresem nie może wykonywać tej działalności bez zmiany zezwolenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, że przedstawione okoliczności czynią wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia zasadnym, bowiem wypowiadając lokal, przedsiębiorca z chwilą rozwiązania umowy przestał spełniać warunki do prowadzenia tej reglamentowanej działalności. Organ przytoczył również treść art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., zgodnie z którym organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Wypowiedzenie umowy zapewniającej tytuł prawny i wydanie lokalu stanowi takie właśnie działanie. Pismem z dnia 20 maja 2022 r. skarżąca wniosła o oddalenie wniosku GIF o zmianę postanowienia WSA i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz podtrzymała twierdzenia o zasadności jej wstrzymania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3378/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 4 i 5 p.p.s.a., zmienił postanowienie tegoż Sądu z 7 lipca 2021 r. i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji przytoczył treść art. 61 § 4 p.p.s.a. i stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji strona argumentowała m.in. koniecznością zwolnienia zatrudnionych w aptece siedmiu pracowników oraz koniecznością zwrotu dofinansowania z PFR. Skarżąca powołała się również na stałe koszty utrzymania działalności gospodarczej wynoszące 52.250 zł miesięcznie i groźbę niewypłacalności. Zwróciła też uwagę na długotrwałe prowadzenie apteki pod ww. adresem, renomę oraz zaopatrywanie stałych klientów (w szczególności osoby starsze). Do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dołączono m.in. potwierdzenie kosztów prowadzenia apteki i umowę dzierżawy lokalu. Zdaniem WSA, powyższe okoliczności, będące podstawą wydania przez Sąd postanowienia z dnia 7 lipca 2021 r., należało obecnie ocenić ponownie, biorąc pod uwagę nowe okoliczności, o których Sąd uzyskał wiedzę z pisma pełnomocnika organu z 28 marca 2022 r. oraz pisma pełnomocnika strony z 20 maja 2022 r. Zgodnie z treścią pisma z 31 grudnia 2021 r. strona, jako dzierżawca, wypowiedziała umowę dzierżawy budynku wolnostojącego znajdującego się na nieruchomości położonej w L. przy ul. Z. [...] i ul. Ś. [...]. Jak wskazała w treści tegoż pisma, wypowiedzenia dokonała na skutek wydania przez WSA w Warszawie wyroku oddalającego jej skargę w sprawie o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod ww. adresem. W ocenie Sądu I instancji, powyższe działanie strony wydaje się stać w sprzeczności z argumentami stanowiącymi podstawę do udzielenia jej ochrony tymczasowej. Skoro bowiem strona z własnej woli decyduje się zrezygnować z tytułu prawnego do lokalu, niemożliwym staje się obecnie prowadzenie przez nią w tym lokalu apteki, pomimo wydanego w sprawie postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji organu o cofnięciu stronie zezwolenia oraz wniesienia przez nią skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. Skoro strona dobrowolnie rezygnuje z prowadzenia obecnie apteki pod adresem wskazanym w udzielonym jej zezwoleniu, to w konsekwencji koniecznym, jak sama wskazała, stanie się rozwiązanie umów o pracę z zatrudnionymi w lokalu pracownikami, dotychczasowi klienci zmuszeni będę poszukać nowej placówki celem wykupienia niezbędnych leków, strona zaś nie będzie zmuszona ponosić pełnych comiesięcznych kosztów dotychczas prowadzonej działalności. WSA stwierdził, że skarżąca w piśmie z 20 maja 2022 r. wprost wskazała, iż "zdecydowała się zawiesić działalność apteki przy ul. Z. [...] w L.". Tym samym nie sposób jest uznać, że w takiej sytuacji okoliczności stanowiące podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie są nadal aktualne. Swoim działaniem skarżąca doprowadziła obecnie do takiej zmiany okoliczności, która wyłącza możliwość ziszczenia się przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania polegające na naruszeniu: 1) art. 61 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż okoliczności sprawy zmieniły się w związku z czym możliwe było wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji, podczas gdy okoliczności nie uległy zmianie i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. powinno zostać utrzymane w mocy; 2) art. 61 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; 3) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu oraz interesu społecznego Spółki. 2. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1) błędnej wykładni art. 28 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż I. R. jest stroną niniejszego postępowania, w sytuacji, gdy I. R. nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu i nie jest uprawniona do dostarczania dowodów w sprawie. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała m.in. na błędne uznanie, przez Sąd I instancji że Spółka doprowadziła do takiej zmiany okoliczności, która wyłącza możliwość ziszczenia się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. W zakresie naruszenia przez WSA prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, strona podkreśliła, że Sąd przyjął dowód w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy od I. R., która nie jest stroną niniejszego postępowania, a jej działania mają wyłącznie charakter interesu prywatnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Zmiana okoliczności, o jakiej mowa wyżej, polega na ujawnieniu się nowych okoliczności, które dotychczas nie stanowiły podstawy rozpoznania przez sąd administracyjny. Co ważne, okoliczności te powinny być jednak skorelowane z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. wiązać się z wystąpieniem w sprawie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie okoliczności, które legły pierwotnie u podstaw wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, dotyczyły utrzymania dotychczasowych miejsc pracy osób zatrudnionych w aptece, a także wystąpienia konieczności zwrotu dofinansowania z PFR oraz ponoszenia stałych kosztów utrzymania działalności gospodarczej na wysokim poziomie, których uregulowanie groziłoby niewypłacalnością skarżącej spółki. WSA uznał, że przedstawiona argumentacja była wystarczająca do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji GIF w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Należy jednak podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organ wraz z pismem procesowym z dnia 28 marca 2022 r. poinformował Sąd I instancji o zmianie okoliczności, które pierwotnie skutkowały zastosowaniem względem skarżącej ochrony tymczasowej. Wszelkie dotychczasowe przesłanki, których wystąpienie WSA uwzględnił, wydając w dniu 7 lipca 2021 r. postanowienie o wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji, skupiały się głównie na uniknięciu ponoszenia wysokich kosztów (zwrot dofinansowania z PFR, stałe koszty prowadzenia apteki) oraz utrzymaniu miejsc pracy, jednakże – co należy podkreślić – przy ciągłym funkcjonowaniu apteki w dotychczasowym punkcie, na który strona posiadała zezwolenie. W sytuacji zatem zmiany jednej z głównych przesłanek, które Sąd uwzględnił udzielając skarżącej spółce ochrony tymczasowej, tj. zaprzestania prowadzenia apteki we wskazanym w zezwoleniu miejscu, WSA dokonał prawidłowej oceny przedstawionej przez organ zmiany okoliczności. Wskazana przez GIF zmiana, dodatkowo potwierdzona przez skarżącą, w postaci wypowiedzenia przez spółkę umowy dzierżawy lokalu, w którym dotychczas prowadzona była przez nią apteka, nakazywała uznać, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż aktualnie ujawniły się nowe okoliczności, które dotychczas nie stanowiły podstawy rozpoznania przez sąd administracyjny wniosku o wstrzymanie. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut zażalenia dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 61 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji uprawniony był do orzekania w sprawie wpadkowej, jaką jest zmiana postanowienia w przedmiocie wstrzymania aktu w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a. Zasadniczo bowiem prawo do ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę bądź wydania orzeczenia uwzględniającego skargę. Zatem dopóki nie ziszczą się wskazywane w art. 61 § 6 p.p.s.a. przesłanki warunkujące utratę mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, kwestia wstrzymania wykonania decyzji może być rozpoznawana przez sąd administracyjny ponownie, także w trybie zmiany na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że z przepisu tego wynika ogólne uprawnienie sądu administracyjnego do zmiany postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w każdym czasie, zaś warunkiem wydania takiego rozstrzygnięcia przez sąd jest wystąpienie zmiany okoliczności, które pierwotnie sąd brał pod uwagę orzekając przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie. Trudno zgodzić się zatem ze stanowiskiem wnoszącej zażalenie, że zaprzestanie prowadzenia apteki w punkcie na który skarżąca miała udzielone zezwolenie, nie stanowi zmiany okoliczności i to na tyle doniosłej, by pozostawała ona bez wpływu na zmianę postanowienia udzielającego wcześniej stronie ochrony tymczasowej. Odnosząc się zaś do argumentu wnoszącej zażalenie, iż o okoliczności wypowiedzenia umowy dzierżawy lokalu, w którym skarżąca prowadziła aptekę, zawiadomiła osoba, aktualnie nie będąca stroną postępowania, co powinno skutkować brakiem uwzględnienia jej stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że bez znaczenia pozostaje źródło informacji o wystąpieniu nowych, zmienionych okoliczności w sprawie. Warunkiem bezwzględnym, umożliwiającym Sądowi wydanie postanowienia o zmianie/uchyleniu dotychczasowego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a., jest bowiem już sama zmiana okoliczności. Nie ma przy tym żadnego znaczenia skąd Sąd pozyskał wiedzę o zmienionych okolicznościach, mających bezpośredni związek z przesłankami warunkującymi przyznawanie ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.