II GZ 526/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "A." w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 670/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "A." w R. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia odpowiedzialności płatnika z tytułu uchybienia obowiązkowi uiszczenia opłaty naliczonej w związku z przeznaczeniem przez dostawców hurtowych kwoty mlecznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Postanowieniem z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 670/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku "A" w R. (dalej: skarżąca), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia odpowiedzialności płatnika z tytułu uchybienia obowiązkowi uiszczenia opłaty naliczonej w związku z przeznaczeniem przez dostawców hurtowych kwoty mlecznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W skardze na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] stycznia 2017 r. "A" w R. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). WSA w Warszawie stwierdził, że skarżąca nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej uregulowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd nie mógł rzetelnie ocenić, że wykonanie tej decyzji pociągnie za sobą skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Podniosła, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji był oparty o art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a jego adresatem był organ wydający decyzję, a nie sąd administracyjny. Organ nie odniósł się do wniosku, więc – zdaniem skarżącej – Sąd powinien przed wydaniem postanowienia w przedmiocie ochrony tymczasowej zwrócić się do skarżącej o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie właściwej podstawy prawnej oraz powołanie się na jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd nie uczynił jednak tego, rozpoznając wniosek skarżącej, który nie został do niego skierowany. W piśmie z [...] czerwca 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Ustawa – p.p.s.a. przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji (który to akt jest przedmiotem niniejszego postępowania) z urzędu lub na wniosek może organ, który wydał tę decyzję, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albo ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie jej wykonania (art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) Po drugie, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, że odmienne są przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej w zależności od adresata wniosku. Jeżeli skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, to musi uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia w tym zakresie nie pozwala sądowi administracyjnemu na stwierdzenie wystąpienia powyższych przesłanek i na uwzględnienie wniosku. Wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej skierowany do organu na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie został zaś obłożony warunkami skuteczności wniosku, a przepis ten przewiduje jedynie przesłanki negatywne, których wystąpienie uniemożliwia zastosowanie opisywanej instytucji (wystąpienie przesłanek, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albo wyłączenie wstrzymania wykonania przez ustawę szczególną). Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny, w sytuacji gdy w podstawie prawnej wniosku powołano art. 61 § 2 p.p.s.a. i organ nie odniósł się do wniosku do czasu przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wniosek powinien być rozpoznany przez sąd administracyjny, po wezwaniu strony do jego uzupełnienia przez wskazanie odpowiedniej podstawy z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 376; B. Dauter, Komentarz do art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, WK 2016, LEX nr 498515; postanowienia NSA: z 18 listopada 2016 r., syn. akt I OZ 1297/16, z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OZ 276/16). W świetle powyższych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza bowiem, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z 27 stycznia 2017 r. został złożony na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a więc jego adresatem był organ. Skoro zaś przed przekazaniem skargi Sądowi I instancji organ nie rozpoznał tego wniosku, to jego zbadanie przez WSA powinno było być poprzedzone wezwaniem Spółdzielni do uzupełnienia podstawy prawnej określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem Sąd nie wezwał skarżącej do określenia, na której podstawie określonej w powyższym przepisie. opiera wniosek, to znaczy czy jej zdaniem wykonanie decyzji zagraża spowodowaniem niebezpieczeństwoa wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe zaniechanie WSA uniemożliwiło skarżącej podanie – na etapie postępowania przed Sądem –podstawy prawnej żądania, a w konsekwencji uniemożliwiło pełne rozpoznanie wniosku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznanie przez Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie wniosku opartego na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest przedwczesne i godzi w prawo strony do uzupełnienia wniosku o podanie prawidłowej podstawy prawnej, czyli sformułowanie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej do Sądu. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien ocenić, czy pismo skarżącej z [...] czerwca 2017 r. w wystarczający sposób precyzuje podstawę prawną wniosku. Jeżeli WSA uzna, że podstawa nie została ona dostatecznie wyjaśniona przez stronę, powinien wezwać skarżącą do jej uzupełnienia. W razie zaś udzielenia na powyższe pytanie odpowiedzi pozytywnej, Sąd powinien rozpoznać pierwotny wniosek z uwzględnieniem argumentacji przedstawionej w piśmie z [...] czerwca 2017 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.