II GZ 51/23

POSTANOWIENIE Dnia 16 marca 2023 r. Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1014/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 11 lutego 2022 r., nr DPS-DPSZPO.456.18.2021.JC w przedmiocie kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1014/22, oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi M. P.(dalej: skarżący) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja, KNF) z 11 lutego 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w skardze na opisaną wyżej decyzję KNF wniósł o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że posiada liczne zobowiązania przekraczające w skali miesięcznej uzyskiwany z tytułu świadczenia pracy dochód, koszty związane z codziennym funkcjonowaniem pochłaniają praktycznie 100% środków uzyskanych przez niego i żonę w ramach prowadzonej działalności. Wskazał również, że majątek w postaci nieruchomości, obciążony jest hipotekami umownymi wynikającymi z umów kredytów hipotecznych, a także hipotekami przymusowymi na rzecz Prokuratury Regionalnej w Warszawie. Zdaniem skarżącego konsekwencje egzekucji nałożonej kary w wysokości 550 000 zł mogą być trudne do odwrócenia, a późniejszy zwrot tej kwoty może nie przywrócić stanu sprzed egzekucji. Ponadto egzekucja kary pogłębi zadłużenie strony i po pierwsze uniemożliwi pokrywanie bieżących, niezbędnych wydatków, a po drugie musiałaby zostać skierowana do nieruchomości jako jedynego składnika majątkowego skarżącego, a zatem może dojść do nieodwracalnych skutków prawnych i faktycznych w postaci gwałtownego wzrostu zadłużenia i niemożności jego bieżącego regulowania. Do skargi nie załączono żadnych dokumentów obrazujących opisaną sytuację finansową i majątkową skarżącego. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku sąd pierwszej instancji wskazał, że - stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. - podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Żądając wstrzymania wykonania decyzji skarżący ma zatem obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest zasadne z uwagi na wyżej wskazane przesłanki ustawowe. Do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający ogólny wywód strony. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej, co powinno znaleźć potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jego aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej, z uwzględnieniem szczegółowych informacji o posiadanym majątku, wysokości przychodów i wydatków, posiadanych środkach pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, itp. Takich danych skarżący nie przedłożył. Ponadto nie zostały one poparte odpowiednim materiałem dowodowym, w postaci np. wydruków dokumentujących obrót na rachunkach bankowych należących do skarżącego, w tym realizację zobowiązań, na które skarżący się powołuje. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie w całości wykonania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego 11 lutego 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do tego, czy wniosek skarżącego odpowiada wymogom określonym w art. 61 § 3 p.p.s.a., podczas gdy skarżący wskazał, że nałożona na niego zaskarżoną decyzją kara w wysokości 550 000 zł w sposób oczywisty znacznie przekracza jego możliwości majątkowe i zarobkowe, a ewentualna próba jej wyegzekwowania w chwili obecnej, w sposób oczywisty stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; - art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez WSA w Warszawie w warunkach niniejszego postępowania, polegające na uznaniu przez Sąd, że wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji jest w pełni oparty na zasadzie skargowości, podczas gdy Sąd winien także z urzędu uwzględniać okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, ze w niniejszej sprawie brak materiału dowodowego pozwalającego na ocenę sytuacji finansowej skarżącego, podczas gdy sytuacja ta została szczegółowo opisana już w treści samej zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego (vide: str. 50-51 zaskarżonej decyzji), a zatem jest w warunkach niniejszego postepowania bezsporna pomiędzy skarżącym a organem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, zaś ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie uznał złożony wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej za niezasadny przyjmując, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a wniesione zażalenie i zawarta w nim argumentacja nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 550 000 zł. Przede wszystkim podkreślić należy, że zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko zatem w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena braku wykazania wystąpienia w tej sprawie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Sąd wziął pod uwagę argumentację wniosku odwołującą się do istniejących licznych zobowiązań skarżącego, w tym zaciągniętych kredytów i zasadnie przyjął, że w związku z niewykazaniem okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek o jej wstrzymanie nie mógł zostać uwzględniony. Podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji należy podkreślić, że skarżący ograniczając się we wniosku do ogólnikowych stwierdzeń o istniejącym zadłużeniu, które egzekucja kary pogłębi uniemożliwiając regulowanie nie tylko bieżących wydatków, ale również zobowiązań kredytowych, w żaden sposób nie uwiarygodnił tej argumentacji jakimikolwiek dokumentami źródłowymi. Trafnie zatem sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów na poparcie przedstawionej we wniosku argumentacji, a wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zostać w sposób dostateczny uzasadniony, tj. należy wskazać okoliczności, z których wynikałoby, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W uzasadnieniu zażalenia skarżący także ograniczył się jedynie do twierdzeń o charakterze ogólnym, z powołaniem na złą kondycję finansową i istniejące liczne zobowiązania. Nie da się też uniknąć wrażenia, że przedstawiony przez skarżącego obraz własnej sytuacji finansowej i majątkowej jest co najmniej niepełny, jeśli nie wybiórczy. Skarżący nie określił, jakie konkretnie skutki albo jaką szkodę może wywołać wykonanie decyzji. Niejasne pozostaje również twierdzenie skarżącego, że ewentualna egzekucja może jedynie pogłębić stan niewypłacalności skarżącego oraz wpłynąć negatywnie na jego sytuację osobistą (w tym zdrowotną) oraz rodzinną, którego skarżący szerzej nie rozwinął, ani nie uzasadnił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zatem uznać, by w świetle przedstawionej przez skarżącego argumentacji obrazującej jego sytuację finansową uprawdopodobnił on wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wskazano wyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji sprowadza się do wykazania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak takiego uzasadnienia nie może być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność i nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie zasadności tego wniosku poprzez wykazanie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Niedostateczne uzasadnienie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA: z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GZ 255/17; z 17 października 2017 r., sygn. akt II GZ 769/17; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GZ 169/20; z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 219/20). Taki pogląd jest ugruntowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się do przywołanej w zażaleniu argumentacji odwołującej się do wyroku NSA z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 335/19, należy zwrócić uwagę, że wyrok ten nie dotyczył art. 61 § 3 p.p.s.a., lecz unieważnienia patentu na wynalazek i w tym kontekście analizował kwestie związane z art. 133 p.p.s.a. Odnosząc się zaś poglądu z przywołanego w zażaleniu orzeczenia NSA z 31 marca 2005r., sygn. akt II OZ 155/05, którego wyrwane z kontekstu fragmenty przytoczone zostały w zażaleniu, należy podkreślić, że przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania, zostały w sposób wyczerpujący określone § 3 omawianego przepisu, a postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (§4). Z powyższej regulacji wynikają trzy zasadnicze kwestie wpływające na zakres rozpoznania złożonego zażalenia. Po pierwsze rozstrzygnięcie sądu podejmowane w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu Sądu, do którego został skierowany wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (zob. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2020 r. sygn. akt I FZ 21/20; B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 338-340). Po drugie nie ma przeszkód w tym, aby strona skarżąca, która nie uzyskała ochrony tymczasowej, ponowiła wniosek wskazując na nowe okoliczności i dowody. Sąd może bowiem w każdym czasie zmienić lub uchylić wydane postanowienie, nie wykluczając nawet działania w tym przedmiocie bez wniosku strony (por. m.in. postanowienie NSA z 31 marca 2005 r. sygn. akt II OZ 155/05; zob. też B. Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 349-350). Po trzecie strona skarżąca, która nie uzyskała ochrony tymczasowej, może wnieść zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji. Działanie takie może jednak okazać się efektywne (jako rezultat kontroli instancyjnej) jedynie przy spełnieniu odpowiednich przesłanek, tzn. po wykazaniu, że zaskarżone postanowienie było niezgodne z prawem. Zażalenie stanowi bowiem środek odwoławczy od orzeczenia Sądu pierwszej instancji, co oznacza, że służy ono zainicjowaniu kontroli legalności tego orzeczenia. Zażalenie nie jest natomiast środkiem służącym do powołania lub przytoczenia po raz pierwszy danej argumentacji bądź uzupełnienia złożonego materiału dowodowego (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt I FZ 259/19; z 30 maja 2019 r. sygn. akt I FZ 114/19). W zażaleniu skarżący powinien zatem wykazać, że Sąd pierwszej instancji dokonał w jego sprawie błędnego rozstrzygnięcia, mając na uwadze obowiązujące w sprawie przepisy prawa i treść wniosku. A zatem w niniejszej sprawie skarżący powinien był wykazać, że w postępowaniu przed Sądem I instancji spełnione zostały powyżej wskazane przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a mimo to Sąd orzekł o odmowie wstrzymania. W rozpoznawanej sprawie taka zaś sytuacja nie miała miejsca. Jak już o tym była mowa, instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2019 r., LEX/el). W tej sprawie skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą. Błędnie również skarżący przyjmuje, że w sytuacji braku uzasadnienia wniosku i niewykazania zaistnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej sąd ma obowiązek samodzielnego ich poszukiwania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia NSA wskazuje także na treść art. 61 § 4 p.p.s.a., który przewiduje, że wydane postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności, a więc umożliwia wystąpienie z ponownym, prawidłowo uzasadnionym oraz udokumentowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.