II GZ 503/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt VI SO/Wa 9/22 w przedmiocie wymierzenia grzywny na podstawie art. 64c § 6 p.p.s.a. w sprawie z wniosku M. W. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny w trybie art. 64c § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt VI SO/Wa 9/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku M.W. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej za nieprzekazanie sprzeciwu M.W. wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w ustawowym terminie: wymierzył Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywnę w wysokości 10.210 zł (pkt 1) oraz zasądził od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz M.W. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że M.W. (dalej: wnioskodawczyni) złożyła wniosek o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA) grzywny za nieprzekazanie w terminie przewidzianym w art. 64c § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprzeciwu wraz z uporządkowanymi aktami administracyjnymi sprawy. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Prezydium NRA dnia [...] czerwca 2022 r. wydało uchwałę, od której wnioskodawczyni złożyła sprzeciw. Z wydruku śledzenia przesyłek Poczty Polskiej wynika, że przesyłka zawierająca sprzeciw od ww. uchwały, nadana 18 lipca 2022 r., została Prezydium NRA doręczona 25 lipca 2022 r. Tym samym ustawowy, czternastodniowy termin na przekazanie przez Prezydium NRA sprzeciwu Sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy upłynął 8 sierpnia 2022 r. Dnia 7 września 2022 r. Prezydium NRA odebrało, kierowany do niego przez Sąd odpis wniosku o wymierzenie grzywny. Dnia 30 września 2022 r. do Sądu wpłynął sprzeciw wraz z odpowiedzią na niego oraz aktami sprawy. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że Prezydium NRA od 9 sierpnia 2022 r. do 30 września 2022 r. nie wypełniło ciążącego na nim ustawowego obowiązku przekazania Sądowi sprzeciwu od swojej uchwały z dnia [...] czerwca 2022 r. wraz z aktami sprawy. WSA podkreślił, że jak stanowi art. 154 § 6 p.p.s.a. - grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wyniosło odpowiednio 4.944,79 zł oraz 5.104,90 zł. W konsekwencji powyższych ustaleń, tj. braku przekazania od 9 sierpnia 2022 r. do 30 września 2022 r. przez Prezydium NRA sprzeciwu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz braku zajęcia stanowiska, mimo otrzymania 7 września 2022 r. odpisu wniosku o wymierzenie grzywny, a także z uwagi na to, że zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa GUS przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2021 r. wynosiło 5.104,90 zł, Sąd I instancji postanowił wymierzyć Prezydium NRA grzywnę w wysokości 10.210,00 zł. Kwota grzywny stanowi dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2021 r., zaokrągloną do pełnych złotych. WSA stwierdził, że na taki wymiar wpływ miał fakt, że od 9 sierpnia 2022 r. do 30 września 2022 r. Prezydium NRA pozostawało w stanie naruszenia prawa wnioskodawczyni do Sądu oraz to, że mimo doręczenia 7 września 2022 r. odpisu wniosku o wymierzenie grzywny Prezydium NRA także nie dochowało ustawowego terminu 14 dni na przekazanie sprzeciwu wraz z odpowiedzią i aktami do Sądu. Prezydium NRA wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: a) art. 64c § 6 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu, mimo braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych; b) art. 64c § 6 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., polegające na zastosowaniu wskazanych przepisów, mimo braku ku temu podstaw, a nadto poprzez nałożenie grzywny w wysokości nieadekwatnej do stopnia - ustalonego przez Sąd I instancji – opóźnienia Prezydium NRA w dokonaniu czynności; c) art. 64c § 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu wniosku o nałożenie na Prezydium NRA grzywny, mimo niedopełnienia przez wnioskodawczynię, wynikającego z przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. obowiązku pisemnego wezwania Prezydium NRA do przekazania Sądowi wniesionego przez wnioskodawczynię sprzeciwu; d) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na ustaleniu, że Prezydium NRA nie przekazało Sądowi sprzeciwu wnioskodawczyni wraz z kompletnymi dokumentami do dnia 30 września 2022 r. Ponadto Prezydium NRA wniosło o dopuszczenie dowodu z akt sprawy zawisłej przed tut Sądem za sygn. VI SA/Wa 2647/22, na okoliczność przekazania przez skarżącą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprzeciwu wniesionego przez wnioskodawczynię w dniu 25 lipca 2022 r. od pkt 2 uchwały Prezydium NRA z dnia [...] czerwca 2022 r., doręczonej wnioskodawczyni w dniu 4 lipca 2022 r. wraz z odpowiedzią na sprzeciw i stosownymi dokumentami oraz na okoliczność znajdowania się rzeczonego sprzeciwu w posiadaniu tut. Sądu przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia i wiedzy Sądu wydającego to postanowienie o fakcie wykonania przez Prezydium NRA obowiązku przekazania sprzeciwu wraz z odpowiedzią na tenże i dokumentami. W uzasadnieniu zażalenia Prezydium NRA przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na zażalenie M.W. wniosła o jego oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nim zarzuty są zasadne. Stosownie do treści art. 64c § 6 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 4, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W świetle powyższego przepisu uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi sprzeciwu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, gdzie wskazano, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Rozważania te można odnieść także do art. 64c § 6 p.p.s.a., z uwagi na tożsamość regulacji prawnej (zob. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 415/22). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Prezydium NRA w dniu [...] czerwca 2022 r. wydało uchwałę, od której wnioskodawczyni złożyła sprzeciw. Ze znajdującego się w aktach sprawy dowodów, tj. wydruku śledzenia przesyłek Poczty Polskiej oraz potwierdzenia nadania przesyłki poleconej wynika zaś, że przesyłka zawierająca sprzeciw od ww. uchwały została nadana w dniu 18 lipca 2022 r. i doręczona Prezydium NRA w dniu 25 lipca 2022 r. Zatem prawidłowo ustalił Sąd I instancji, że wynikający z art. 64c § 4 p.p.s.a. czternastodniowy termin na przekazanie przez Prezydium NRA sprzeciwu Sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy upłynął 8 sierpnia 2022 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 7 września 2022 r. Prezydium NRA odebrało, kierowany do niego przez WSA odpis wniosku o wymierzenie grzywny. W świetle przedstawionych przez Sąd I instancji, jak i autora zażalenia okoliczności należy również uznać, że przesyłka zawierająca sprzeciw wraz z odpowiedzią na niego oraz aktami sprawy została nadana przez NRA w dniu 29 września 2022 r. oraz, że wpłynęła do WSA w dniu 30 września 2022 r. Wobec tego, rację ma autor zażalenia, że terminowość przekazania do sądu sprzeciwu wraz z odpowiedzią na niego oraz aktami sprawy należy ocenić według daty nadania przesyłki przez organ, nie zaś od daty jej wpływu do sądu. Zatem Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że Prezydium NRA pozostawało w zwłoce do dnia 30 września 2022 r. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że niewątpliwie Prezydium NRA wykonało zobowiązanie z uchybieniem terminowi wskazanemu w art. 64c § 4 p.p.s.a., co przesądza o przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny na podstawie art. 64c § 6 p.p.s.a. Nieprzekazanie sprzeciwu wraz z odpowiedzią na niego oraz aktami sprawy w terminie jest samoistną przesłanką do wymierzenia organowi grzywny. Również fakt przekazania sprzeciwu przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie grzywny nie przesądza o braku przesłanek do jej wymierzenia. Może on jedynie rzutować na jej wysokość (zob. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 665/22). Przy czym, Prezydium NRA pozostawało w zwłoce od 9 sierpnia 2022 r. do 29 września 2022 r. (daty nadania przesyłki zawierającej sprzeciw wraz z odpowiedzią na niego oraz aktami sprawy), nie zaś jak uznał Sąd I instancji - do 30 września 2022 r. (data wpływu przesyłki do WSA). Odnoszą się zaś do wysokości wymierzonej grzywny należy wskazać, ze Sąd I instancji w zasadzie nie wyjaśnił, dlaczego kwota 10.210 zł będzie w rozpoznawanej sprawie adekwatna do stopnia ustalonego opóźnienia w przekazaniu przez Prezydium NRA sprzeciwu wnioskodawczyni wraz z odpowiedzią na niego oraz aktami sprawy. Wyjaśnienia Sądu I instancji w tym zakresie, ograniczające się w istocie do stwierdzenia, iż "na taki wymiar wpływ miał fakt, że od 9 sierpnia 2022 r. do 30 września 2022 r. Prezydium NRA pozostawało w stanie naruszenia prawa wnioskodawczyni do Sądu oraz to, że mimo doręczenia 7 września 2022 r. odpisu wniosku o wymierzenie grzywny Prezydium NRA także nie dochowało ustawowego terminu 14 dni na przekazanie sprzeciwu wraz z odpowiedzią i aktami do Sądu" – należy uznać za wysoce niewystarczające. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że grzywna z art. 64c § 6 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Ponadto pełni ona również funkcję prewencyjną, bowiem nałożenie grzywny służy zapobieganiu naruszenia prawa przez przewlekanie postępowania sądowoadministracyjnego. Rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość sąd powinien brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości, a także, czy wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji z art. 64c § 4 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną wyżej argumentację i ocenić, jaka wysokość grzywny będzie adekwatna w tej sprawie. Dokonując ponownie tej oceny WSA rozważy także, czy przedmiotowa sprawa nie jest pierwszą sprawą, w której Prezydium NRA uchyliło się od ciążącego na nim obowiązku przekazania sprzeciwu/skargi wraz z uporządkowanymi aktami sądowi administracyjnemu. W związku z powyższym, uwzględniając konsekwencje wynikające z art.185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.