II GZ 490/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SO/Wr 1/23 w przedmiocie wymierzenia grzywny Gminie Kąty Wrocławskie w sprawie z wniosku P. K. o wymierzenie grzywny Gminie Kąty Wrocławskie w przedmiocie nieprzekazania skargi postanawia: oddalić zażalenie.

I. P. K. (dalej: skarżący, wnioskodawca), pismem z 10 marca 2023 r. za pomocą platformy ePUAP wniósł o ukaranie grzywną Gminy Kąty Wrocławskie (dalej: organ) na podstawie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jej otrzymania skargi na czynność z zakresu administracji publicznej umieszczenia słupków w Mokronosie Górnym na ul. [...]. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że 1 lutego 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP wniósł skargę na tę czynność, następnie 6 marca 2023 r., również przez ePUAP, przesłał do organu wniosek o przekazanie skargi do sądu. Do dnia wniesienia do sądu wniosku o ukaranie grzywną, organ nie przekazał skargi, akt administracyjnych sprawy ani odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, organ wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że już 21 czerwca 2022 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony skarżącej informujące, że skarżący wnosi skargę na czynność organu z zakresu administracji publicznej polegającą na umieszczeniu słupków przy ul. [...] w Mokronosie Górnym z adnotacją, że w załączeniu znajduje się pełna treść skargi. Jak dalej informuje organ — z uwagi na fakt, że przesłane pismo nie zawierało żadnych załączników, zawiadomiono pełnomocnika skarżącego o braku załączników, a co za tym idzie - o niemożliwości dalszego procedowania. Kolejno, 7 listopada 2022 r. na skrzynkę podawczą organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony skarżącej zawierające ponaglenie w przedmiocie przekazania skargi z 20 czerwca 2022 r., nadal jednak nie załączono treści skargi. Organ wskazuje, że 1 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego ponownie przysłał pismo w sprawie skargi na czynność z zakresu administracji publicznej polegającą na umieszczeniu słupków na ul. [...] w Mokronosie Górnym i ponownie zamieścił tam informację, że załącza pełną treść skargi, tymczasem pismo nie posiadało załączników. W związku z powyższym, organ ponownie poinformował o tym fakcie pełnomocnika strony skarżącej. Organ wskazał, że jeśli nie otrzymał pełnej treści skargi (brak załącznika do pisma przesłanego przez ePUAP), nie miał możliwości ani obowiązku przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie ma więc podstaw do nałożenia na organ grzywny. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 19 października 2023 r., sygn. akt III SO/Wr 1/23, wymierzył grzywnę Gminie Kąty Wrocławskie w kwocie 500 zł za nieprzekazanie skargi P.K. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd powołał brzmienie art. 46, art. 49, art. 54 § 2, art. 55, art. 57 § 1 p.p.s.a. i wskazał, że w sprawie okoliczność bezsporną stanowi fakt, że na skrzynkę ePUAP organu w dniu 1 lutego 2023 r. wpłynęło pismo strony skarżącej. Treść pisma zawierała następujące informacje: 1) zatytułowane jako skarga na czynność z zakresu administracji publicznej, 2) skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Gminy Kąty Wrocławskie, 3) skarżącym jest P.K. zastępowany przez pełnomocnika adw. [..], 4) skarga wniesiona na czynność Gminy Kąty Wrocławskie polegającą na umieszczeniu słupków na ul. [...], 5) w załączeniu znajduje się pełna treść skargi, 6) pismo opatrzone podpisem elektronicznym pełnomocnika. W ocenie Sądu pierwszej instancji treść opisanego powyżej pisma spełniała wymagania, jakie powinna spełniać skarga, albowiem zawierała ona elementy określone w art. 57 p.p.s.a. Pismo zawierało braki formalne (nr PESEL strony skarżącej, adres oraz brak załącznika), jednakże nie stanowiły one w ocenie Sądu, że pismo złożone w dniu 1 lutego 2023 r. nie stanowiło skargi i nie podlegało przekazaniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd zauważył, że zgodnie z powyższym rozporządzeniem skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej została ona sporządzona. Organ nie jest uprawniony do badania warunków formalnych skargi, zachowania terminu do jej wniesienia czy też jej dopuszczalności. Te czynności należą do kompetencji sądu. Zatem dopiero sąd ocenia — na podstawie przepisów, czy pismo stanowi skargę ustawy p.p.s.a. oraz czy zawiera braki formalne i w razie potrzeby stosuje art. 49 p.p.s.a. Sąd wskazał również, że pismo o identycznej treści trafiło na skrzynkę ePUAP organu już 21 czerwca 2022 r. Informację o tym fakcie przekazuje również organ (odpowiedź na wniosek o nałożenie grzywny k. 33 akt sądowych), a potwierdzają ją akta administracyjne zgromadzone w sprawie i przekazane przez organ. Zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga również fakt, że już od kwietnia 2022 r. strona skarżąca korespondowała z organem w sprawie będącej przedmiotem nieprzekazanej skargi (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 24 kwietnia 2022 r. i odpowiedź organu z 25 maja 2022 r. zapoczątkowały korespondencję w sprawie, która trwała do marca 2023 r.). Tym samym, nawet jeśli skarga nie zawierała załącznika w postaci uzasadnienia, a wskazywała zaskarżoną czynność, organ posiadał wiedzę czego dotyczy sprawa i miał możliwość sporządzenia odpowiedzi na skargę w zakresie, na jaki pozwalały mu informacje zawarte w korespondencji wyżej wspomnianej, znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Tym samym, zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a., organ powinien przekazać tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jej wniesienia. Termin ten w ocenie Sądu został przekroczony w sposób rażący, gdyż organ przekazał skargę dopiero w dniu 20 marca 2023 r. Sąd stwierdził, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę we właściwej formie i czasie było bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Niedopełnienie tego obowiązku w terminie bez uzasadnionych przyczyn czyni zasadnym wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny. Biorąc pod uwagę przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2023 r.) Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł, co pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. III. Organ złożył zażalenie, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku skarżącego o nałożenie na organ grzywny (na podstawie art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (na podstawie art. 185 p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Sądowi pierwszej instancji organ zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 tej ustawy polegającą na błędnym przyjęciu, że organ otrzymał skargę, którą zobowiązany był przekazać do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy do organu nie wpłynęła treść skargi skarżącego. W uzasadnieniu zażalenia organ wskazał między innymi, że w dniu 6 marca 2023 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, zatytułowane "wniosek o przekazanie sprawy do sądu administracyjnego", w którym skarżący wnosi o "pilne" przekazanie skargi wniesionej w dniu 1 lutego 2023 roku. Organ, pomimo braku załączonej treści skargi, na którą powołuje się we wniosku - przesłał w dniu 16 marca 2023 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odpowiedź na skargę z dnia 9 marca 2023 r. wraz z pismem wniesionym przez pełnomocnika skarżącego w dniu 1 lutego 2023 r. wraz z posiadaną przez organ dokumentacją zgromadzoną w przedmiotowej sprawie. Jak wskazał organ skarga wpłynęła do WSA we Wrocławiu w dniu 20 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 87/23. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W świetle przytoczonych regulacji prawnych, uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (treść tej uchwały i innych cytowanych dalej orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), gdzie wskazano, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. zwrócono uwagę, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu karą finansową do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Z kolei funkcja represyjna znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z uzasadnieniem uchwały NSA, jest jednak elastyczne i dopasowane do zmiennych realiów sprawy, wymaga bowiem każdorazowo uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Sąd zatem ma możliwość, ale nie musi, a więc nie ma obowiązku wymierzania grzywny (por. postanowienie NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OZ 753/10). W rozpoznawanej sprawie, zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pisma wniesionego 1 lutego 2023 r. za pomocą platformy ePUAP na czynność z zakresu administracji publicznej spełniała wymagania, jakie powinna spełnić skarga, co obligowało organ do jej przekazania sądowi. Pismo to zatytułowane przez stronę "skarga", zawierało wymagane zgodnie z art. 57 p.p.s.a. oznaczenie sądu, do którego była skierowana, imię i nazwisko strony oraz jej pełnomocnika, oznaczenie rodzaju pisma, osnowę oświadczenia, podpis pełnomocnika strony skarżącej, wymienienie załączników, oznaczenie przedmiotu sprawy i adres elektroniczny oraz podpis pełnomocnika. NSA zauważa, że nawet jeśli ta skarga zawierała braki formalne (np. brak załącznika w postaci uzasadnienia, czy też wskazany przez sąd brak nr PESEL), to braki te nie stanowiły przeszkody do przekazania przez organ otrzymanej skargi do właściwego WSA, a wiec do realizacji ustawowego obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. 2019.1003) skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej została ona sporządzona, bowiem organ nie jest uprawniony do badania warunków formalnych skargi, zachowania terminu do jej wniesienia czy też jej dopuszczalności. Wymienione czynności należą do kompetencji sądu, który po otrzymaniu skargi ocenia czy pismo stanowi skargę oraz czy zawiera braki formalne i w razie potrzeby stosuje art. 49 p.p.s.a. Trafnie też wskazał Sąd pierwszej instancji, że analogicznie należało też ocenić wcześniejsze złożone w sprawie pismo strony zatytułowane "skarga", wniesione do organu znacznie wcześniej, bo już 20 czerwca 2022 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że wywiedzioną przez skarżącego skargę organ powinien był przekazać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w następnej kolejności mógłby dokonać oceny braków formalnych skargi i ewentualnie mógłby wezwać stronę do ich uzupełnienia, z pouczeniem o rygorze w przypadku nieuzupełnienia tych braków. NSA podkreśla, że zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a., organ powinien przekazać skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jej wniesienia. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę we właściwej formie i czasie było bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyznaczony ustawowo organowi termin na przekazanie skargi, został przekroczony w sposób rażący, bowiem organ przekazał skargę dopiero w dniu 20 marca 2023 r. (została ona rozpoznana przez sąd postanowieniem z dnia 19 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 87/23). Okoliczności tej organ zresztą w tej sprawie nie kwestionował i nie kwestionuje. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że niedopełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę we właściwej formie i w terminie bez uzasadnionych przyczyn, czyniło zasadnym wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji. Podniesiony zaś w zażaleniu zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię "gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy do organu nie wpłynęła treść skargi skarżącego", nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a.