II GZ 488/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 204/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2024 r., nr: SKO.4121/20/2024 w sprawie skierowania na badania lekarskie postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 5 maja 2025r., sygn. akt II SA/Rz 204/25, odmówił S. R. (strona, skarżący) wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa (organ, Prezydent) z 25 kwietnia 2024 r., poprzedzającej objętą skargą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium) z 29 listopada 2024 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Skarżący w skardze do WSA zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta z 25 kwietnia 2024 r. Uważał, że skierowanie go na badania lekarskie na podstawie opinii biegłego wydanej w sprawie, która nie miała żadnego związku z naruszeniem przez niego przepisów prawa o ruchu drogowym oraz fakt dwukrotnie przeprowadzonych badań lekarskich i psychologicznych w tym zakresie rok po wydaniu opinii, w których nie stwierdzono u skarżącego żadnych przeciwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych i wykonywania zawodu kierowcy za krzywdzące, a zarazem podważające wiarygodność i kompetencje lekarzy oraz psychologów wykonujących badania. Skarżący stwierdził, że naraża go to jednocześnie na ponowne poniesienie kosztów zalecanych badań, co stanowiłoby poważne obciążenie jego budżetu domowego i uszczerbek dla utrzymania koniecznego siebie i jego rodziny. Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta. Sąd wywodził, że z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, iż to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w tym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Sąd I instancji stwierdził, że strona domagając się wstrzymania wykonania decyzji ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem na stronie spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Zdaniem WSA wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta nie zasługuje na uwzględnienie. Wnioskodawca poza złożeniem wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w żaden sposób nie wykazał na czym konkretnie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków miałoby polegać. Nie wykazał ponadto, że jeśli decyzja zostanie wykonana przed wydaniem prawomocnego orzeczenia sądowego, jakie konkretne wydarzenie miałoby wystąpić, że miałoby charakter nieodwracalny. W ocenie WSA skarżący nie wykazał więc ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że organ powołując się na przepisy dotyczące ponoszenia kosztów przez osobę kierowaną na badania, nie uwzględnił, że faktycznie to osoba kierowana ponosi koszty badań, które są wysokie i mają istotny wpływ na jego budżet domowy. Zdaniem skarżącego zastosowanie przepisów w tym zakresie jest nieproporcjonalne i uderza w zasadę sprawiedliwości społecznej. Skarżący dodał, że posiada ważne i aktualne badania lekarskie oraz psychologiczne, wykonane w ostatnim czasie w ramach szkoleń i doskonalenia zawodowego kierowcy zawodowego kategorii [...], przeprowadzone przez dwóch niezależnych lekarzy i w dwóch ośrodkach badań psychologicznych. Zdaniem skarżącego badania potwierdzają jego pełną zdolność do kierowania pojazdami mechanicznymi. W świetle tych dokumentów, kierowanie skarżącego na ponowne badania jest nieuzasadnione, narażające go na poniesienie opisanych kosztów. Dodał również, że odrzucenie skargi i konieczność wykonania ponownych badań wskazuje na podważenie kompetencji badających go lekarzy i psychologów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którego treścią sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1, a zatem aktu bądź czynności, na które wniesiono skargę, przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania może być decyzja zaskarżona. W rozpoznawanym przypadku skarżący zwrócił się jednak o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji - Prezydenta, poprzedzającej zaskarżoną decyzję SKO. W odniesieniu do takiego wniosku należy wziąć pod uwagę przepis art. 61 § 3 in fine, zgodnie z którym możliwość wstrzymania wykonania przez sąd dotyczy również aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przyjmuje się, że użyte w treści art. 61 § 3 zd. trzecie p.p.s.a. sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. będą objęte zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 747/25; B. Dauter (w:) A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61, teza 18). Ze względu na uznaną przez komentatorów dopuszczalność zgłoszenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, wniosek skarżącego należało uznać za dopuszczalny i podlegający merytorycznemu rozpoznaniu. Należy wyjaśnić, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata aktu lub czynności z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać ich wykonanie, zanim sprawa zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W rozumieniu tego przepisu chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08) Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obowiązek wykazania przesłanek materialnych uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinien być rozumiany jako obowiązek ich dostatecznej konkretyzacji przez odwołanie się do realnie istniejących okoliczności lub zdarzeń i ich szczegółowych cech oraz obowiązek co najmniej uprawdopodobnienia, że tak skonkretyzowane okoliczności lub zdarzenia w związku z procesem wykonania zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą realnie wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odwołują się do nadzwyczajnych okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 232/23; z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GZ 194/23; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 979/23; z 23 maja 2024 r., sygn. akt II GZ 219/24). Uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się więc do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku powinny zostać poparte przez odwołanie się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga przekonania sądu przez stronę, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Zastosowanie przedmiotowej instytucji wymaga dysponowania przez Sąd wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami. W niniejszej sprawie skarżący zarówno w skardze do WSA, jak również w zażaleniu, nie uprawdopodobnił, że zachodzą tego rodzaju okoliczności, które mogłyby zostać uznane za spełniające ustawowe przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta został uzasadniony w sposób lakoniczny i ogólnikowy, skoro skarżący wspomniał tylko o narażeniu go na poniesienie kosztów, obciążających jego budżet domowy i stanowiących uszczerbek dla utrzymania jego i jego rodziny wskutek skierowania go na ponowne badanie lekarskie. Okoliczności te także podniósł w zażaleniu, jednocześnie zgłaszając zastrzeżenia, że są podważane kompetencje lekarzy i psychologów, którzy przeprowadzili badania i nie stwierdzili u strony żadnych przeciwskazań, poprzez kierowanie go kolejne na badania Jednakże okoliczności te, co już stwierdził WSA, w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są wystarczające do zastosowania ochrony tymczasowej. Skarżący nie załączył jakichkolwiek dokumentów pozwalających potwierdzić, jaki wpływ na jego sytuację materialną będzie miała konieczność poniesienia kosztów badań. Z wniosku strony o przyznanie prawa pomocy złożonego w niniejszej sprawie (sygn. II SPP/Rz 23/25) również nie wynikają przesłanki ujęte w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż strona wezwana o uzupełnienie oświadczenia, które obrazowałoby jej sytuację materialną, nie przedstawiła jakichkolwiek wyjaśnień. Wobec powyższego za zasadne należało uznać stanowisko WSA, że strona nie wykazała, aby zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu zażalenia.