II GZ 445/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 425/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 marca 2024 r. nr SKO.50.68.2023 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: oddalić zażalenie.

I. J. K. (dalej: skarżący) pismem z 26 kwietnia 2024 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO) z dnia 27 marca 2024 r., nr SKO.50.68.2023, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z 3 kwietnia 2023 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w punkcie gastronomicznym zlokalizowanym na terenie [...]. Pismem z 31 maja 2024 r. skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości uzasadniając, że jej wykonanie będzie skutkować wyrządzeniem skarżącemu znacznej szkody oraz pozbawieniem skarżącego i jego rodziny źródła dochodu. Wskazał, że największe przychody z tytułu prowadzonej przez niego działalności przynosi sprzedaż alkoholu. Brak możliwości sprzedaży alkoholu pozbawi go możliwości kontynuowania działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, co może doprowadzić do całkowitego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego natychmiastowe wykonanie decyzji skutkowałoby zatem trudnymi do odwrócenia konsekwencjami w postaci pozbawienia płynności finansowej prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 12 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 425/24, odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W podstawie prawnej postanowienia Sąd wskazał art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarżący nie wykazał we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzą podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej. WSA za niewystarczające uznał ogólnikowe twierdzenia strony, że wykonanie decyzji narazi skarżącego na negatywne skutki finansowe. Sąd wskazał, że skarżący w treści skargi zawarł informacje o obrotach oraz załączył wydruki paragonów, jednakże w treści wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący wykazanych danych nie odniósł do swojej indywidualnej sytuacji i możliwych szkód jakie może ponieść z uwagi na brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym w ocenie Sądu, nie jest możliwe zweryfikowanie czy potencjalnie może zaistnieć szkoda lub trudne do odwrócenia skutki dla skarżącego. III. Pismem z 26 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie ziściły się ustawowe przesłanki do wstrzymania zaskarżonej decyzji z uwagi na realne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci, w szczególności pozbawienia przedsiębiorcy - skarżącego dochodu, konieczności zwolnienia pracowników i w konsekwencji zagrożenia zamknięcia lokalu i zakończenia działalności, których Sąd nie wziął pod uwagę. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: - rozliczenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów za okres od 2022-01-01 do 2022-12-31 oraz za okres od 2023-01-01 do 2023-12-31 - celem wykazania faktu wysokości przychodów skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, w tym sprzedaży napojów alkoholowych w sezonie letnim i poza sezonem letnim, a w konsekwencji istnienia realnego zagrożenia wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci pozbawienia przedsiębiorcy dochodu, konieczności zwolnienia pracowników i w konsekwencji zagrożenia zamknięcia lokalu i zakończenia działalności, - raportów linii sprzedaży z okresu lipiec 2023 r. ([...]), wyciągu dokumentów sprzedaży za 01.07.2023-31.07.2023 ([...]), wydruku z pamięci fiskalnej kasy przy pomocy programu firmy [...] ([...]) - celem wykazania faktu wysokości przychodów skarżącego z tytułu sprzedaży napojów alkoholowych w sezonie letnim. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pozbawienie go możliwości sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu, w szczególności w trwającym sezonie letnim powoduje, że będzie zmuszony do zwolnienia zatrudnionych pracowników, a w konsekwencji do zamknięcia działalności. Zdaniem skarżącego, z przedłożonych dokumentów można wyciągnąć wniosek, że skarżący w okresie letnim zarabia na cały rok kalendarzowy. W konsekwencji powyższego, nawet w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 marca 2024 r., skarżący z uwagi na odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji, nie będzie w stanie prowadzić dalej działalności gospodarczej z powodu poniesionych znacznych strat. Skarżący zwrócił również uwagę (co wynika z załączonej dokumentacji), że w miesiącach poza sezonem letnim ponosi straty. Skarżący wskazał również, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do nieodwracalnych strat materialnych z tytułu braku możliwości obrotu zakupionym jeszcze przed sezonem letnim alkoholem, którego nie będzie mógł sprzedać po ewentualnym uwzględnieniu skargi z uwagi na ograniczony termin przydatności do spożycia, gdyż przekroczenie tego terminu uczyni z towaru produkt niepełnowartościowy. Celem wykazania powyższych twierdzeń skarżący załączył rozliczenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów za rok 2022 oraz 2023, raport linii sprzedaży z lipca 2023 r. ([...]), wyciąg z dokumentów sprzedaży z lipca 2023 r. ([...]), jak również wydruki z pamięci kasy fiskalnej ([...]). IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zasadności wniosku skarżącego należy na wstępie wskazać, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata aktu lub czynności z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać ich wykonanie, zanim sprawa zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA: z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo złożenie wniosku bez wyczerpującego uzasadniania, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie NSA zasadnie sąd pierwszej instancji odmówił udzielenia ochrony tymczasowej, a przyjętej przez sąd oceny nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Informacje, którymi dysponował sąd pierwszej instancji w dacie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uprawniały do stwierdzenia, że wykonanie decyzji nakładającej karę może spowodować skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący ograniczył się bowiem we wniosku do ogólnikowych twierdzeń, zgodnie z którymi brak wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych doprowadzi do wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. Ponadto, do wniosku skarżący nie załączył żadnych dokumentów, które pozwalałyby na ocenę aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej strony. Dokonanie ustalenia jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na sytuację skarżącego nie było więc możliwe. NSA rozpoznając zażalenie do którego skarżący załączył wskazane dokumenty, również uznaje je za niewystarczającego do wstrzymania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu rozpoznającego zażalenie skarżący w dalszym ciągu nie wykazał przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem przedłożone dokumenty finansowe nie przedstawiają w pełni sytuacji skarżącego. Wskazać należy, że skarżący prowadzi działalność składającą się z karczmy, baru oraz hotelu, tym samym działalność skarżącego to nie tylko sprzedaż alkoholu, która jeśli skarżący zaprzestanie spowoduje utratę dochodu i jak twierdzi skarżący zmusi go do zaprzestania działalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Ani zmniejszenie dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej, ani też potencjalna możliwość zaprzestania prowadzenia tej działalności nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Skutki, na które wskazuje skarżący, są typowe dla decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Również każde inne rozstrzygnięcie administracyjne, które np. stwierdza wygaśnięcie lub uchylenie zezwolenie na prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej wywołuje podobne następstwa. Nie jest to więc sytuacja, która uzasadniałaby zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dodać przy tym należy, że skarżący nie powiązał tych typowych skutków wykonania decyzji ze swoją sytuacją życiową i majątkową w taki sposób, by można było uznać, że nie są to typowe skutki wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu lecz że, w jego sytuacji będą one tak dotkliwe, że należałoby wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca ograniczyła się do przedstawienia danych, które są zbyt ogólnikowe, aby na ich podstawie możliwe było uznanie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazał swojej sytuacji majątkowej, nie sprecyzował wysokości posiadanych aktywów i nie podał wysokości ewentualnych długów. Należy zgodzić się ze skarżącym, że niemożliwość sprzedaży alkoholu może ograniczyć zyski. Nie musi się jednak ona wiązać z koniecznością rezygnacji z prowadzenia lokalu, szczególnie że skarżący świadczy usługi o charakterze gastronomiczno-hotelowym, a więc jego oferta nie ogranicza się tylko do sprzedaży alkoholu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.