II GZ 395/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2026 r. sygn. akt V SA/Wa 3876/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 3 listopada 2025 r. nr POWI.503.27.2022.AKW.5 w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 marca 2026 r., sygn. akt V SA/Wa 3876/25, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 3 listopada 2025 r. w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła ziszczenia się w niniejszej sprawie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu argumentacja skarżącej nie wskazuje na bezpośredni związek przyczynowy między wykonaniem zaskarżonej decyzji, a więc przeniesieniem konkretnego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w określonej lokalizacji, a akcentowanym bezpieczeństwem lekowym pacjentów. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej opiera się na założeniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a to przemawiać ma za koniecznością zastosowania ochrony tymczasowej. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu wpadkowym dotyczącym rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, sąd administracyjny nie może dokonywać oceny legalności decyzji objętej tym wnioskiem, ponieważ taka kontrola nastąpi dopiero w postępowaniu głównym. Subiektywne przekonanie skarżącej o wadliwości zaskarżonej decyzji, co podkreślił Sąd, nie stanowi okoliczności, która wypełniałaby którąkolwiek z przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, która wniosła, na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a., o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonalności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 3 września 2025 r. Wskazanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. niewłaściwą interpretację art. 61 § 3 p.p.s.a. wskutek uznania, że skarżąca powinna wykazać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącej, w sytuacji, gdy wskazany przepis nie precyzuje podmiotu, którego znaczna szkoda ma dotyczyć; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) poprzez błędne ustalenie faktycznego i w wyniku tego uznanie, że nie zachodzi ryzyko powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie podlegało oddaleniu. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek o udzielenie tymczasowej ochrony powinien zawierać zatem spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Jeżeli we wniosku strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Utrwalony w doktrynie jest pogląd, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Ponadto niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji musi zagrażać skarżącemu, co oznacza, że nie może stanowić przesłanki uwzględnienia wniosku, jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, niebędących uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego (Ibidem, s. 380). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, strona nie uprawdopodobniła bowiem, iż nieudzielenie jej ochrony tymczasowej może pociągnąć za sobą skutki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i tym samym nie bierze pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania strony skarżącej o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Ochrona tymczasowa jest bowiem odrębną instytucją od kontroli legalności aktu wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W konsekwencji, przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, sąd nie może brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania strony skarżącej o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 2 września 2016 r., sygn. akt I OZ 894/16). Zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji podda ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, byłoby niezgodne z celem tej instytucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia również wstrzymania wykonania decyzji okoliczność podniesiona przez skarżącą, że wykonanie decyzji może za sobą pociągnąć ryzyko naruszenia zbiorowych interesów społecznych. W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej, nie zaś osobom trzecim (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1477/05). Nie można więc uznać, że ochronę tymczasową udzielaną na podstawie tego przepisu można zastosować wobec szerszego i bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów. Wnioskodawcą może być bowiem jedynie strona skarżąca i okoliczności będące ewentualną przesłanką dla uwzględnienia wniosku muszą dotyczyć jej bezpośrednio (por. postanowienia NSA: z 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07; z 30 października 2014 r., sygn. akt II GZ 689/14). Za nieuzasadniony uznać należy pogląd, że niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., stanowi przesłankę dla uwzględnienia wniosku, jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, niebędących nawet uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07). Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, ponieważ złożony w sprawie wniosek ani zażalenie nie zawierają takiej argumentacji, która uzasadniałaby wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie wniesione w tej sprawie.