II GZ 392/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia O. K. na zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt V SO/Wa 3/23 w zakresie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny organowi w sprawie z wniosku O. K. o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt V SO/Wa 3/23 pozostawił bez rozpoznania wniosek O. K. o wymierzenie grzywny Ministrowi Zdrowia w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako; p.p.s.a.) za nieprzekazanie skargi. Sąd I instancji podał w uzasadnieniu, że w dniu 16 maja 2023 r. wpłynął wniosek O. K., działającej przez profesjonalnego pełnomocnika, o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny za nieprzekazanie skargi do Sądu. Zarządzeniem z dnia 17 maja 2023 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawczyni do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, poprzez nadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu wnioskodawczyni przed sądami administracyjnymi oraz poprzez wskazanie numeru pesel wnioskodawczyni. Wezwanie doręczono w dniu 12 czerwca 2023 r. W zakreślonym terminie pełnomocnik strony pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. wskazał żądany numer pesel oraz nadesłał pełnomocnictwo z dnia 30 maja 2023 r. Sąd I instancji stwierdził, że z treści załączonego dokumentu wynika jednak, iż pełnomocnictwo dotyczy reprezentacji w postępowaniu dotyczącym bezczynności organów, w tym bezczynności Ministra Zdrowia w związku z rozpatrywaniem wniosków w powyższym zakresie, w tym do reprezentacji w postępowaniu, któremu WSA w Warszawie nadał sygnaturę akt V SAB/Wa 63/23. Zdaniem WSA, wobec tak określonego zakresu umocowania należało stwierdzić, że wnioskodawczyni nie uzupełniła braku formalnego wniosku o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny za nieprzekazanie skargi do Sądu poprzez nadesłanie stosownego pełnomocnictwa procesowego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wniosek nie został prawidłowo uzupełniony i na podstawie art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a. wydał zarządzenie o pozostawieniu go bez rozpoznania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła O. K., zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art 49 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne wydanie przez Przewodniczącego zarządzenia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny i błędne uznanie, że nie doszło do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przedłożone do akt sprawy pełnomocnictwo zawierało upoważnienie również do działania w sprawie o wymierzenie organowi grzywny i nie zaistniała podstawa do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania na mocy art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a; 2. art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 55 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne wydanie przez Przewodniczącego zarządzenia o pozostawieniu wniosku o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny bez rozpoznania i błędne uznanie, że nie doszło do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wobec faktu, że przedmiotowy wniosek o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny został złożony w związku ze złożoną skargą na bezczynność Ministra Zdrowia i niewywiązaniem się przez niego z obowiązku określonego w art 54 § 2 p.p.s.a. i w ramach tego postępowania, w związku z czym przedłożone pełnomocnictwo zawierało również upoważnienie do działania w sprawie z wniosku o wymierzenie Ministrowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., a zatem nie zaistniała podstawa do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania na mocy art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a; 3. art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 39 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny bez dokładnej analizy przedłożonego pełnomocnictwa, jego treści oraz okoliczności i akt sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w przypadku prawidłowej analizy akt i okoliczności sprawy Przewodniczący uznałby przedłożone do akt sprawy pełnomocnictwo za uzupełniające braki formalne wniosku i nie pozostawiłby wniosku bez rozpoznania; 4. art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 40 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny bez dokładnej analizy przedłożonego pełnomocnictwa, jego treści oraz okoliczności i akt sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w przypadku prawidłowej analizy akt i okoliczności sprawy Przewodniczący uznałby przedłożone do akt sprawy pełnomocnictwo za uzupełniające braki formalne wniosku i nie pozostawiłby wniosku bez rozpoznania; 5. art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Przewodniczącego, że postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest postępowaniem wszczynanym w ramach i w związku z postępowaniem, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i złożoną wcześniej skargą; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w przypadku prawidłowej oceny w tym zakresie Przewodniczący uznałby przedłożone pełnomocnictwo za uzupełniające braki formalne i nie pozostawiłby wniosku w przedmiotowej sprawie bez rozpoznania; 6. art. 39 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przedłożone do akt sprawy pełnomocnictwo nie zawierało umocowania do działania w sprawie o wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy takie umocowanie w przedłożonym Sądowi I instancji pełnomocnictwie było zawarte, a co za tym idzie nie zaistniała podstawa do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania na mocy art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a; 7. art 40 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przedłożone do akt sprawy pełnomocnictwo nie zawierało umocowania do działania w sprawie o wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy takie umocowanie w przedłożonym Sądowi I instancji pełnomocnictwie było zawarte, a co za tym idzie nie zaistniała podstawa do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania na mocy art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a; 8. art. 6 ust. 1 i ust. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284; dalej; EKPCz) poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia, którego wykonanie będzie stanowiło naruszenie prawa do sądu skarżącej. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie był wniosek o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny, złożony na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w związku z niewywiązaniem się przez organ z obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. tj. przekazania Sądowi przez Ministra Zdrowia w ciągu 30 dni od dnia otrzymania złożonej przez skarżącą, skargi na bezczynność. Wnosząca zażalenie stwierdziła, że mimo tego, iż w przypadku, o którym mowa w art. 55 p.p.s.a. do sądu formalnie składany jest odrębny od skargi/skargi na bezczynność wniosek, to postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. jest w istocie postępowaniem wpadkowym w stosunku do postępowania z głównej skargi (również skargi na bezczynność). Postępowanie wszczęte na podstawie art. 55 p.p.s.a. jest w jej ocenie nierozerwalnie związane z postępowaniem "głównym", tj. ze złożoną skargą/skargą na bezczynność i jest ono wszczynane w istocie w ramach złożonej już skargi/skargi na bezczynność. W związku z powyższym złożony na podstawie art. 55 p.p.s.a. wniosek o wymierzenie grzywny w istocie mieści w się w zakresie działań dotyczących złożonej "głównej" skargi, o której mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem wnoszącej zażalenie, przedłożone w przedmiotowej sprawie pełnomocnictwo zawierało wskazanie wprost, że umocowanie obejmuje reprezentowanie wnioskodawczyni we "wszelkich postępowaniach i sprawach dotyczących prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty i do reprezentowania w postępowaniu dotyczącym bezczynności organów". Mając na uwadze powyższe oraz to, że przedmiotowy wniosek w istocie złożony został w ramach skargi na bezczynność Ministra Zdrowia, tj. wobec nieprzekazania przez organ akt sprawy w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., Przewodniczący nieprawidłowo uznał, że przedłożone pełnomocnictwo nie zawierało umocowania do działania w sprawie z wniosku o wymierzenie grzywny. Wnosząca zażalenie podkreśliła, że przedłożone do akt sprawy pełnomocnictwo obejmowało "wszelkie postępowania" wiążące się z kwestią przyznania skarżącej prawa wykonywania zawodu, w tym wszelkie działania związane z bezczynnością organów w tym zakresie. Zatem, pomimo, iż przedłożone pełnomocnictwo nie zawierało takiego wskazania wprost, obejmowało ono również możliwość złożenia i działania w sprawie wniosku o wymierzenie grzywny w związku z niewywiązaniem się przez organ z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie w całości jako bezzasadnego, a także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ stwierdził m.in., że przedłożone pełnomocnictwo nie stanowi ogólnego upoważnienia do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, lecz zostało wyraźnie oznaczone do spraw w zakresie bezczynności organów, w szczególności o określonej sygnaturze akt, a zatem nie może ono stanowić legitymacji do działania w imieniu skarżącej w sprawie o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi opatrzonej inną sygnaturą akt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. W myśl art. 35 § 1 p.p.s.a., pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Stosownie zaś do treści art. 46 § 3 p.p.s.a., do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy brak jest jednego z elementów pisma wymienionych w art. 46 p.p.s.a., obowiązkiem sądu, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jest wezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą jest to, czy pełnomocnik skarżącej w sposób prawidłowy wykonał wezwanie Sądu, obligujące go do nadesłania oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu wnioskodawczyni przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że Sąd I instancji zbyt rygorystycznie odczytał treść złożonego w wyniku wezwania pełnomocnictwa, przez co niezasadnie zarządził pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania. Z pełnomocnictwa złożonego na skutek wezwania wynika, że strona upoważniła adw. A. W. do reprezentowania jej we wszelkich postępowaniach i sprawach dotyczących prawa wykonywania przez nią zawodu lekarza dentysty na terytorium RP. W treści pełnomocnictwa wskazano wprawdzie, że zostało ono udzielone również do reprezentowania strony w postępowaniu dotyczącym bezczynności organów, w tym właśnie bezczynności Ministra Zdrowia w związku z rozpatrywaniem złożonych przez skarżącą wniosków w tym zakresie, jednakże tak sformułowanego pełnomocnictwa nie można - w ocenie NSA - ograniczać wyłącznie do zakresu postępowania w sprawie bezczynności organu. Doprecyzowanie przez stronę udzielającą pełnomocnictwa, że reprezentacja obejmuje postepowanie, któremu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadał sygnaturę akt V SAB/Wa 63/23, zostało wszak dokonane poprzez użycie sformułowania "...; w tym do...". Nie można zatem traktować tak udzielonego pełnomocnictwa w sposób zawężający i uznać, że odnosiło się ono wyłącznie do działania w imieniu strony w postepowaniu prowadzonym pod wskazaną sygnaturą, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwag treść całego pełnomocnictwa załączonego do niniejszej sprawy. Bez wątpienia został w nim użyty zwrot: "do reprezentowania we wszelkich postępowaniach..." rozszerzony w dalszej części o sformułowanie, że pełnomocnictwo "obejmuje prawo działania i reprezentowania strony przed osobami trzecimi, organami I i II stopnia w tym przed Ministrem Zdrowia /.../, wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełnomocnictwo to należy odczytywać zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a zatem w ten sposób, że udzielone zostało ono do reprezentowania strony we wszelkich postępowaniach – czyli bardzo ogólnie. Następnie w pełnomocnictwie wymienione zostały postępowania, w których pełnomocnik może reprezentować skarżącą, jednak ze względu na użycie zwrotu: "w tym" oraz spójnika "i", nie można twierdzić, iż jest to zbiór zamknięty i odnoszący się wyłącznie do postępowania w przedmiocie bezczynności, prowadzonego pod określoną sygnaturą akt. Prawidłowym zatem jest twierdzenie, że tak sformułowane pełnomocnictwo i określony w nim zakres umocowania stanowi przykładowe wyliczenie, poza pełnomocnictwem ogólnym do reprezentowania strony we wszelkich postepowaniach, w tym przed sądami administracyjnymi obu instancji. Z treści całego pełnomocnictwa można wywnioskować, jaki zakres działania w imieniu skarżącej ono obejmuje. Pełnomocnictwo to można więc sprowadzić do następującej treści: "do reprezentowania we wszelkich postępowaniach i sprawach dotyczących prawa wykonywania zawodu dentysty na terytorium RP (...) do działania i reprezentowania (...) przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym". Z uwagi zaś na to, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny został wniesiony do WSA w Warszawie właśnie w sprawie zasadzonej pierwotnie na skorzystaniu przez stronę z prawa do sądu w kwestii uzyskania prawa do wykonywania zawodu lekarza dentysty na terytorium RP, należało uznać to pełnomocnictwo za wystarczający dokument wykazujący upoważnienie dla adw. A. W. do działania w imieniu wnioskującej. Za niezasadne należało zatem uznać stanowisko Sądu I instancji ograniczające zakres udzielonego przez mocodawcę pełnomocnictwa wyłącznie do działania w jej imieniu w sprawie bezczynności organu prowadzonej pod sygnaturą akt V SAB/Wa 63/23. W rozpoznawanej sprawie kwestię powyższych wątpliwości należy rozstrzygnąć na korzyść strony, mając na uwadze przede wszystkim zagwarantowane konstytucyjnie prawo do Sądu - art. 45 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., II OZ 1150/09). Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że pełnomocnik wnioskującej o wymierzenie organowi grzywny wykazał swoje umocowanie do działania w imieniu strony, a więc Sąd pierwszej instancji powinien przejść do dalszego rozpoznawania sprawy zainicjowanej złożonym wnioskiem. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania należy zauważyć, że stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym. W takim przypadku ma zastosowanie art. 199 p.p.s.a., z którego wynika, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.