II GZ 372/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Rady Gminy Mińsk Mazowiecki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2805/22 w zakresie grzywny za niezastosowanie się do zarządzenia sądu – art. 112 p.p.s.a. w sprawie ze skargi M.S. na uchwałę Rady Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia 15 września 2022 r. nr XLIII.379.2022 w przedmiocie ponaglenia w zakresie rozpatrzenia skargi na działalność organu administracji publicznej w zakresie organizacji ruchu na drogach gminnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2805/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Urzędowi Gminy Mińsk Mazowiecki grzywnę w wysokości 300 zł, na podstawie art. 112 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismami z 21 grudnia 2022 r. i 13 marca 2023 r. w wykonaniu zarządzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2022 r. i 19 stycznia 2023 r. wezwano pełnomocnika "Urzędu Gminy Mińsk Mazowiecki" (jak wskazał WSA) do przekazania w terminie 7 dni na adres skrzynki ePUAP WSA w Warszawie całości dokumentacji elektronicznej zgromadzonej w sprawie oraz skargi sporządzonej w formie dokumentu elektronicznego, stanowiącej wymóg paczki eADM. Następnie pismami z 28 kwietnia 2023 r. i 24 maja 2023 r. w wykonaniu zarządzeń Sądu z 24 kwietnia 2023 r. i 17 maja 2023 r. ponownie wezwano organ do wykonania wezwań, pod rygorem wymierzenia grzywny. Powyższe wezwania zostały doręczone organowi. W odpowiedzi na wezwania organ wskazywał, że nie ma technicznej możliwości wykonania paczki eADM, wyjaśnił, że prowadził akta w formie papierowej, przekazał je w tej formie. Powołał się również na atak hakerski, który miał miejsce 3-4 grudnia 2022 r., a który skutkował utratą danych w systemie EZD. Zwrócił się również do Sądu o wyjaśnienie, w jaki sposób może utworzyć paczkę eADM poza systemem EZD lub w systemie ePUAP. WSA w Warszawie wymierzył Urzędowi Gminy Mińsk Mazowiecki grzywnę. Zdaniem WSA, organ, pomimo czterokrotnego wezwania i upływu zakreślonych terminów, nie wykonał zarządzeń Sądu z 5 grudnia 2022 r., 19 stycznia 2023 r., 24 kwietnia 2023 r., 17 maja 2023 r. w przedmiocie wezwań przekazania na adres skrzynki ePUAP WSA w Warszawie całości dokumentacji elektronicznej zgromadzonej w sprawie oraz skargi sporządzonej w formie dokumentu elektronicznego, stanowiącej wymóg paczki eADM. Sąd uznał, że kwota wymierzonej grzywny była proporcjonalna do ciężaru zaniedbań organu i wydawała się wystarczająca dla osiągnięcia jej celu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarga może być przekazana elektronicznie tylko w postaci paczki eADM, zamiast przyjęcia, że dokumentacja może być przekazana w postaci elektronicznej niebędącej paczką eADM lub w postaci papierowej. Organ wskazał, że wszystkie dokumenty posiadał w formie papierowej. Gmina w tej formie prowadzi obieg dokumentów, choć część dokumentów pochodzi ze skrzynki ePUAP. Skrzynka ta nie posiada funkcjonalności tworzenia paczek ePUAP. Takiej możliwości nie dawało również posiadane przez Gminę EZD. Zdaniem Gminy, Sąd w uzasadnieniu wybiórczo opisał stan faktyczny. Nie odniósł się do braku technicznej możliwości sporządzenia paczki eADM podnoszonej przez Gminę. Ponadto, organ podniósł, że w innych sprawach toczących się przed WSA skargi przekazane w formie papierowej zostały rozpoznane i nie było do tego konieczne tworzenie paczek eADM. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 112 p.p.s.a., w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 55 § 3 stosuje się odpowiednio. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z powyższego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że grzywna może zostać nałożona na organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."), którego działanie zostało zaskarżone. Na gruncie niniejszej sprawy organem tym była Rada Gminy Mińsk Mazowiecki. Grzywna została natomiast nałożona na Urząd Gminy Mińsk Mazowiecki. Urząd gminy nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art.5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 969/07). Urząd gminy nie posiada podmiotowości prawnej, jest jedynie jednostką organizacyjną obsługującą Radę Gminy i Gminę. Wobec tego nie może być na niego nałożona grzywna z art. 112 p.p.s.a., co samo w sobie przesądzało o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaznaczyć przy tym również należy, że to właśnie do Urzędu Gminy Mińsk Mazowiecki kierowane były wszystkie wezwania do przesłania akt w formie paczki eADM. Urząd ten – jako nieposiadający podmiotowości prawnej – nie mógł wykonać ww. wezwań. Końcowo NSA nadmienił, że – jak wynika ze stanowiska doktryny – przesłanką wymierzenia grzywny jest uchylanie się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania. O uchylaniu się można mówić wtedy, kiedy organ, mimo braku przeszkód faktycznych lub prawnych, świadomie nie stosuje się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 112). Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnienia wymagałoby, czy organ – gdyby został prawidłowo wezwany do przedłożenia akt administracyjnych w formie paczki eADM – miałby faktyczną możliwość wykonania tego zarządzenia. Należałoby przy tym mieć na uwadze konsekwentnie podnoszone przez pełnomocnika organu argumenty o niemożności wykonania takiego wezwania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku a rt1. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.