II GZ 37/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2521/23 w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r., nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 24 października 2023 r., odmówił R. Z. (dalej: skarżący) przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r., nr DPR.720.6.2021.256, w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. Sąd wskazał, że skarżący w dniu 10 listopada 2022 r. wniósł skargę na wskazaną decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: BFG). Następnie pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, argumentując, że skarżący jest osobą starszą (71 lat), która nie posiada komputera oraz nie korzysta z Internetu, a o decyzji organu dowiedział się w banku, do którego udał się zaniepokojony, że nie otrzymuje z banku żadnych informacji o produktach finansowych. Skarżący wskazał, że w dacie ogłaszania decyzji tj. ukazywania się jej w Internecie przebywał na badaniach lekarskich oraz odbywał zaplanowane zabiegi lecznicze w placówkach publicznej służby zdrowia. Skarżący wskazał, że natychmiast po dowiedzeniu się o decyzji napisał pismo do Sądu z dnia 10 listopada 2022 r., które sformułował jak umiał, bowiem nie jest prawnikiem. Sąd pierwszej instancji wskazując na art. 86 i art. 87 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) uznał, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi na decyzję BFG. Sąd wskazał, że strona skarżąca nie była bezpośrednim adresatem decyzji, więc nie było obowiązku doręczenia jej rozstrzygnięcia. Podlegała ona ogólnej zasadzie, zgodnie z którą przysługiwał jej 7 dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia ogłoszenia decyzji BFG na stronie internetowej. Informacja o przyczynach i skutkach wydania spornej decyzji ukazała się na stronie internetowej BFG w dniu 30 września 2022 r., wobec czego ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był 7 października 2022 r. Sąd podkreślił, że informacja umieszczona na stronie internetowej BFG zawierała pouczenie o możliwości zakwestionowania przedmiotowej decyzji i informację o siedmiodniowym terminie do jej zaskarżenia. Sąd I instancji uznał zatem, że skarżący został pouczony o trybie i terminie do złożenia skargi, ale nie uprawdopodobnił, aby uchybienie terminowi było następstwem niezawinionych okoliczności, którym pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie przeciwdziałać. Sąd zauważył w tym zakresie, że z okoliczności sprawy, jak i z informacji dostępnych publicznie wynikało, iż informacje o przymusowej restrukturyzacji wobec [..] S.A. były powszechnie znane i szeroko komentowane w mediach krajowych i lokalnych. Strona skarżąca, jako nabywca instrumentów finansowych (obligacji) od tego banku, powinna należycie dbać o własne interesy. Na marginesie Sąd wskazał, że z pisma skarżącego, jak również z wniosku skarżącego o przywrócenie terminu nie wynika kiedy skarżący dowiedział się od pracownika banku o wydanej decyzji w sprawie przymusowej restrukturyzacji – w jakiej dacie udał się do banku. Sąd nie zna więc daty początkowej liczenia terminu – 7 dni, o którym mowa w art. 87 § 2 p.p.s.a. – jednakże z uwagi na okoliczność, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, wskazana okoliczność jest bezprzedmiotowa. II. Skarżący, zażaleniem zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisu: - art. 86 §1 i art. 87 §1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tj.: 1. błędne przyjęcie, iż skarżący nie uprawdopodobnił faktu, iż niedochowanie terminu do wniesienia skargi do dnia 7 października 2022 r. nastąpiło bez jego winy; 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią decyzji na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego oraz że został pouczony o trybie i terminie do złożenia skargi, tymczasem przyjęte zasady proceduralne dotyczące ogłaszania decyzji budzą wątpliwość, czy w należyty sposób zabezpieczają interes wierzycieli banku, a osoby wykluczone cyfrowo nie miały takich możliwości. Skarżący jako wierzyciel Banku jest obciążony szczególnym obowiązkiem dbałości o własne interesy, co w praktyce oznacza konieczność stałego monitorowania sytuacji Banku, czego nie może oczekiwać od osób wykluczonych cyfrowo, starszych i schorowanych; 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, iż strona nie uprawdopodobniła okoliczności związanych z dowiedzeniem się o decyzji BFG oraz daty, przy czym jak wskazano, skarżący był w Banku, nie można zaś oczekiwać od osoby, która nie posiada wykształcenia prawniczego, aby dopełniła aktów staranności w postaci domagania się sporządzenia notatki służbowej pracownika Banku o takiej wizycie, abstrahując od faktu – czy pracownik banku sporządziłby notatkę z takiej rozmowy ze skarżącym – skoro nie ma takiego obowiązku; 4. bezkrytyczne przyjęcie, iż z okoliczności niniejszej sprawy jak i z informacji dostępnych publicznie wynika, że informacje o przymusowej restrukturyzacji wobec [...] S.A. były powszechnie znane i szeroko komentowane w mediach krajowych i lokalnych, a strona skarżąca, jako nabywca instrumentów finansowych od tego Banku, winna należycie dbać o własne interesy; - art. 11 ust. 4 pkt 1, art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 793 ze zm.; dalej: ustawa o BFG), w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię skutkującą różnicowaniem sytuacji Obligatariuszy [...] S.A. od innych podmiotów prawa, którym zagwarantowano termin 30 dniowy do wniesienia skargi i przyśpieszenie procedowania przez BFG, skutkujący uchybieniem terminu do wniesienia skargi do rozpoznania i pozbawieniem prawa do Sądu. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w Warszawie z dnia 29.09.2022 r., numer DPR.720.6.2021.256, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie jej Sądowi pierwszej instancji przy uwzględnieniu kosztów postępowania odwoławczego. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nim zarzuty są zasadne. W ocenie NSA nie jest zasadny podniesiony w zażaleniu zarzut błędnej wykładni art. 11 ust. 4 pkt 1, art. 103 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art. 45 Konstytucji RP, skutkującej różnicowaniem sytuacji obligatariuszy [...] S.A. i innych podmiotów prawa, którym zagwarantowano termin 30 dniowy do wniesienia skargi. Przepis art. 11 ust. 6 ustawy o BFG przewiduje, iż do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Przywołana regulacja prawna ma charakter szczególny w stosunku do unormowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przewiduje, że: "Od decyzji rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją.". Z powyższego wynika, że art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – ma zastosowanie do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. m.in. postanowienia NSA: z 13 maja 2022 r., II GZ125/22; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20; z 8 października 2020 r., sygn. akt II GZ 290/20; z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizowana regulacja prawna wprowadza jednolity wzorzec korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji dla adresata tej decyzji i dla podmiotu powołującego się na naruszenie przez tę decyzję swojego interesu prawnego. Literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG zakłada istnienie ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu, co wymaga przy rekonstrukcji treści normy zawartej w zdaniu drugim tego przepisu uwzględnienia konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego. W konsekwencji należy przyjąć, że przewidziany w tym przepisie 7 dniowy termin do wniesienia skargi dotyczy również każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Nie ma bowiem żadnej podstawy do twierdzenia, że ustawodawca dokonał zróżnicowania sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie warunków korzystania przez nie z prawa do sądu dotyczących terminu do zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli legalności tej samej decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. Skrócenie do 7 dni terminu na wniesienie skargi podmiotowi, którego interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, jest zgodne z celem ustawy, tj. potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji o przymusowej restrukturyzacji przez sąd administracyjny (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Przepis art. 103 ust. 1 ustawy o BFG nakłada na Fundusz obowiązek doręczenia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, co odpowiada obowiązkowi wynikającemu z art. 109 § 1 k.p.a., a jednocześnie przepis art. 103 ust. 2 ustawy o BFG wprowadza szczególną – w stosunku do k.p.a. – definicję strony postępowania, uznając za taką wyłącznie podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 7-9 i art. 102 ust. 1 i 4 ustawy o BFG. Status strony postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji ma zatem – w określonych przypadkach: a) podmiot krajowy; b) oddział podmiotu mającego siedzibę na terytorium państwa trzeciego lub banku zagranicznego; c) oddział banku zagranicznego; d) instytucja finansowa, o której mowa w art. 64 pkt 2 lit. b; e) podmiot, o którym mowa w art. 64 pkt 2 lit. c i d; f) co najmniej jeden podmiot zależny będący instytucją lub bankiem. Podkreślenia zatem wymaga, że skoro skarżący nie był bezpośrednim adresatem tej decyzji, nie było obowiązku doręczenia mu rozstrzygnięcia. Zatem podlegał on ogólnej zasadzie, zgodnie z którą przysługiwał mu 7 dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia ogłoszenia decyzji BFG na stronie internetowej. W świetle powyższego za nieuzasadniony należy uznać pogląd wyrażony w zażaleniu, że dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, termin ten powinien wynosić trzydzieści dni. Przyjęta w ustawie o BFG regulacja prawna nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu, przewidzianego w art. 45 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się natomiast zarzuty zażalenia dotyczące niekompletności dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń co do okoliczności, które mogłyby przemawiać za przywróceniem skarżącemu terminu do wniesienia skargi. Sąd nie dokonał ich należytej analizy i oceny w świetle ustawowych przesłanek przywrócenia uchybionego terminu. Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a. jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek, postanowi przywrócenie terminu. Stosownie do art. 87 § 1 p.p.s.a. wniosek o przywrócenie terminu można wnieść w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, zgodnie zaś z art. 87 § 2 p.p.s.a. - we wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Z powyższego wynika, że konieczną i jednocześnie podstawową przesłankę przywrócenia terminu stanowi brak winy po stronie podmiotu dokonującego lub zamierzającego dokonać określonej czynności procesowej. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest zaś stanowisko, że brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt III FZ 394/23). Badając wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej (wniesienia skargi), Sąd pierwszej instancji powinien zbadać, czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony w wymaganym terminie i czy do uchybienia terminowi doszło bez winy skarżącego. Kryterium braku winy, jako przesłanki uprawniającej do przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, wiąże się z obowiązkiem zachowania staranności przy dokonaniu tej czynności. Przy ocenie winy lub jej braku w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej, należy brać pod rozwagę także okoliczności świadczące o podjęciu lub braku podjęcia przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił interpretację przepisów regulujących kwestię terminu do zaskarżenia decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego dla podmiotu niebędącego jej adresatem, ale którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, uznając że nastąpiło to dnia 7 października 2022 r., a także odniósł się do kwestii pouczenia o trybie i terminie do złożenia skargi. Nie zbadał jednak daty początkowej liczenia terminu – 7 dni, o którym mowa w art. 87 § 2 p.p.s.a., ani też nie zbadał wystarczająco kwestii zaktualizowania się przesłanki określonej w art. 86 p.p.s.a. w kontekście okoliczności podniesionych w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Sąd nie rozważył bowiem należycie kwestii dochowania przez skarżącego należytej staranności w terminowym dopełnieniu czynności procesowej, tj. nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności tej sprawy wpływających na ocenę czy doszło do zawinienia skarżącego w odniesieniu do podjętych przez niego działań. Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy został on wniesiony w terminie i czy przywołane we wniosku okoliczności zasługują na wiarę, a następnie ocenić, czy mogą one uprawdopodobniać brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Oceniając powyższe, Sąd pierwszej instancji mając na uwadze zasady logiki i doświadczenia życiowego, specyfikę tej sprawy dotyczącej decyzji ogłaszanej przez Internet oraz specyfikę sytuacji faktycznej skarżącego. Na tej podstawie powinien zbadać, czy rodzaj i charakter podjętych przez skarżącego działań może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu. Wykładnia przepisów procesowych regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, tym samym z perspektywy funkcji ochronnej (zob. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. II GZ 183/10, postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. I GZ 237/14, postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OZ 609/19). Przy ocenie okoliczności wskazanych we wniosku o przywrócenie terminu konieczne jest zatem każdorazowo właściwe wyważenie ustalonych w sprawie okoliczności, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywrócenia terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości w ocenie przesłanki braku winy, nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z 27 września 2023 r., sygn. akt III FZ 436/23). Z przedstawionych powodów, skoro zarzuty zażalenia okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i zbada dopuszczalność i zasadność wniosku o przywrócenie terminu, a w szczególności czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy wystąpiła przesłanka braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 86 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na postawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.