II GZ 36/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. Sp. z o.o. w J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1671/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w J. na akt Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 1 czerwca 2022 r. nr MZDiM.DZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej zmiany organizacji ruchu drogowego postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 21 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 1671/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "Sądem pierwszej instancji" lub "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "ppsa"), odmówił S. Sp. z o.o. w J. (dalej zwanej "skarżącą") wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta J. z 1 czerwca 2022 r. (nr MZDiM.DZ.7221.178.2022) w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej zmiany organizacji ruchu drogowego na ul. [...] oraz ul. [...] w J. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 30 września 2022 r. skarżąca wniosła skargę na akt Prezydenta Miasta J. z 1 czerwca 2022 r. Zaskarżonym aktem Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt zmiany organizacji ruchu, przewidujący wprowadzenie ruchu jednokierunkowego na ulicy [...] w kierunku od ulicy [...] do ulicy [...] oraz zabudowanie znaków B-21 i B-22 na ulicy [...] przed skrzyżowaniem z ulicą [...]. W skardze skarżąca, będąca właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w J., wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu wskazała, że realizacja zatwierdzonego projektu zmiany organizacji ruchu utrudni korzystanie z nieruchomości w związku z utratą możliwości postoju i zatrzymywania się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości. W ocenie skarżącej może to spowodować szkodę majątkową, sięgającą kwoty 2,5 mln złotych z tytułu odpowiedzialności w związku z nienależytym wykonywaniem zawartych umów najmu, w których skarżąca jako wynajmująca zobowiązała się do zapewnienia dojazdu do nieruchomości przez ul. [...] od ul. [...]. Do skargi skarżąca załączyła kserokopię umowy najmu lokalu, w której została przewidziana kara umowna dla wynajmującego w wysokości 150 zł za każdy dzień ograniczenia "stałego, swobodnego oraz niezakłóconego dostępu do lokalu i dojazdu dla samochodów dostawczych bezpośrednio do budynku, w którym znajduje się lokal zgodnie ze szkicem sytuacyjnym" (z załączonych kserokopii szkiców oraz treści umowy nie wynika natomiast, aby dojazd do lokalu miał przebiegać ulicą [...] w kierunku od ul. [...]). Skarżąca wskazała również na straty w wyniku obniżenia wartości nieruchomości. WSA stwierdził, że skarżąca nie wykazała w sposób wystarczający spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej określonych w art. 61 § 3 ppsa. Uznał bowiem, że ustawa z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje zakazu zatrzymywania się i postoju na drodze jednokierunkowej (art. 49 ustawy), tym samym nie można mówić o związku przyczynowo-skutkowym pomiędzy wykonaniem zaskarżonego aktu a utratą możliwości zatrzymywania się i postoju w "bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości", a tym samym szkodą opisaną przez skarżącą. Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że skarżąca nie zobrazowała w żaden sposób swojej sytuacji finansowej, zatem nie mógł ocenić, czy szkoda ta mieści się w zakresie pojęcia "znacznej szkody". Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania aktu w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła obrazę przepisów postępowania, a to przepisów art. 61 § 3 ppsa w zw. z art.141 § 4 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się: I. błędnym przyjęciem, ze skarżąca wiąże naruszenie swojego interesu prawnego z wprowadzeniem organizacji ruchu uniemożliwiającej zatrzymywanie pojazdów na jednokierunkowej ulicy [...], w sytuacji gdy naruszenie to ma zgoła inne przyczyny i wynika z ograniczenia dostępu do nieruchomości skarżącej poprzez pozbawienie kierujących pojazdami znajdującymi się przy ul. [...] możliwości zatrzymania pojazdu w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej; II. błędnym przyjęciem, że zatrzymywanie się i postój w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej przez kierujących pojazdami poruszającymi się ulicą [...] jest możliwy na podstawie ogólnej zasady z art. 46 w zw. z art. 49 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w sytuacji gdy zatrzymanie pojazdu przy ul. [...] jest wykluczone z uwagi na uwarunkowania lokalnej infrastruktury oraz dyspozycję przepisów art. 4f ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym - które to uchybienia doprowadziły do błędnego przyjęcia, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wykonaniem zaskarżonego aktu a utratą możliwości zatrzymywania się i postoju w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej; III. błędnym przyjęciem, że groźba szkody majątkowej (utraconych korzyści z najmu nieruchomości) w wysokości sięgającej 2 520 000 zł nie kwalifikuje się per se jako "znaczna szkoda majątkowa" oraz wymaga uprzedniego zestawienia z sytuacją finansową spółki, w sytuacji gdy miara uszczerbku powinna być oceniana przez pryzmat siły nabywczej wartości pieniężnej, która w tym przypadku jest obiektywnie znacząca dla każdego podmiotu niezależnie od jego wielkości i zamożności; IV. pominięciem, że uniemożliwienie wjazdu na ulicę [...] od strony ulicy [...] w J. w sposób realny i znaczący ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej położonej przy ul. [...], co w oczywisty sposób pociąga za sobą niebezpieczeństwo szkody majątkowej związanej z ograniczeniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bądź pobierania pożytków z lokali użytkowych położonych w nieruchomości przy ul. [...] - które to uchybienia doprowadziły do błędnego przyjęcia, że brak jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, które mogłoby być podstawą orzeczenia z art. 61 § 3 ppsa. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne, a zaskarżone postanowienie WSA odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i § 3 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, natomiast po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W razie wniesienia skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części. Wstrzymanie wykonania nie może jednak dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 § 2 pkt 3 ppsa). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie podnosi się zgodnie, że art. 61 ppsa (§ 2 i 3) dotyczący wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez organ administracji i sąd – w razie wniesienia skargi do sądu – odnosi się wyłącznie do takich sytuacji, gdy będący przedmiotem skargi akt nie został jeszcze wykonany. Skoro bowiem postanowienie o wstrzymaniu wykonalności ma uchronić stronę przed skutkami wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, to fakt wykonania niweczy cel zastosowania instytucji z art. 61 § 3 ppsa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod. red R. Hauser, M. Wierzbowski, 3. wydanie C.H. BECK, str. 376 i podane tam orzecznictwo). Jest bezsporne, że zaskarżony w niniejszej sprawie akt Prezydenta Miasta J. z 21 czerwca 2022 r. zatwierdzający przedstawioną w projekcie docelową zmianę organizacji ruchu na ul. [...] w J. – w którym planowany termin wprowadzenia nowej organizacji ruchu został określony jako "do dnia 30.06.2022 r." – w dniu przekazania skargi Sądowi pierwszej instancji (data wpływu: 19 października 2022 r.), był już wykonany i została wprowadzona, zgodna z nim nowa organizacja ruchu. Wynika to przede wszystkim z twierdzeń i stanowiska skarżącej, zawartego w skardze oraz załącznikach do skargi, w których wnosi ona o "przywrócenie poprzedniej organizacji ruchu" powołując się na niedogodności spowodowane wprowadzonymi już zmianami. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze albo jej zmiany na drodze istniejącej (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Należy więc zauważyć, że zmiana organizacji ruchu wymagała sporządzenia projektu organizacji ruchu i jego zatwierdzenia na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, po czym nastąpiło jego wdrożenie. W tym czasie nie było zatem już możliwe wstrzymanie wykonania aktu (zatwierdzenia projektu docelowej zmiany organizacji ruchu), gdyż przywrócenie poprzedniej organizacji ruchu stanowiłoby nie niedopuszczenie do wykonania tego aktu lecz odwrócenie skutków jego wykonania, co nie jest objęte treścią art. 61 §3 ppsa. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 ppsa, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.