II GZ 358/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 654/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 654/18, orzekając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), odmówił A S.A. w W. (dalej: Spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej w 2009 r. w wysokości 2043657,59 zł. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w skardze na ww. decyzję Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Spółka powołała się na nieprawidłowość decyzji i argumentowała, że ewentualne jej wykonanie wywoła niebezpieczeństwo znacznej szkody finansowej, uniemożliwi korzystanie ze znacznej sumy pieniężnej i realizację zaplanowanych inwestycji. Zaznaczyła, że kwota ustalonej dopłaty przekracza 2 mln zł, natomiast kwota z dopłatą za rok 2007 wyniosła 26221,39 zł, a za rok 2008 – 42888,28 zł, co pokazuje, iż skarżąca ma prawo być zaskoczona tak drakońskim wzrostem nałożonego na nią obowiązku finansowego. Zdaniem skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji na obecnym etapie spowoduje znaczący uszczerbek w jej budżecie, ponieważ zapłata orzeczonej kwoty będzie musiała być sfinansowana ze środków przeznaczonych na inne wydatki, co oznacza, iż konieczne będzie albo istotne zredukowanie działalności albo finansowanie tych wydatków długiem, a to dodatkowo obciąży skarżącą finansowo. Nadto Spółka wyjaśniła, że przed WSA w Warszawie toczą się postępowania ze skarg na decyzję ustalającą przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu "dopłaty 2009", w tym skarżącą. Tym samym jakakolwiek zmiana decyzji ustalającej lub jej uchylenie wpłynie bezpośrednio na zakres zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji obowiązki fiskalne skarżącej. Oceniając powyższy wniosek, Sąd uznał, że wykonanie decyzji spowoduje dla skarżącej określone koszty finansowe, jednakże wystąpienie tego rodzaju kosztów nie oznacza, iż uiszczenie kwoty ustalonej decyzją spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Rozmiar szkody i charakter skutków zależy przede wszystkim od zakresu prowadzonej działalności, jej zasięgu i kondycji finansowej (z informacji z KRS wynika szeroki zakres działalności Spółki). Sąd zaznaczył, że skarżąca nie przedłożyła jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego jej stanu majątkowego. Wskazanie wysokości środków finansowych jakimi dysponuje skarżąca pozwoliłoby na ocenę, czy wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowałoby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czy – tak jak skarżąca twierdzi – zredukowaniem działalności albo koniecznością finansowania wydatków długiem. Poza tym Sąd stwierdził, że kwestia prawidłowości ustalenia kwoty dopłaty będzie badana na etapie rozpoznania skargi, więc zarzuty dotyczące decyzji nie mają wpływu na ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i nie mogą uzasadniać wniosku. W zażaleniu złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowana przez adwokata, Spółka domagała się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 28 czerwca 2018 r. i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz – w każdym przypadku – zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że składając wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, zawarty w skardze, skarżąca zobowiązana była wniosek ten poprzeć dokumentami obrazującymi w sposób szczegółowy i wyczerpujący sytuację finansową Spółki, a w konsekwencji błędne uznanie, że dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonalności aktu bądź czynności konieczne jest dysponowanie przez sąd aktualnymi danymi o stanie majątkowym wnioskodawcy, a brak dokumentów w tym zakresie uniemożliwia jego merytoryczną ocenę, podczas gdy w świetle jednolitej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a nie ich udowodnienia za pomocą środków dowodowych (jak chce Sąd I instancji), tym bardziej, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego (wyjątek przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy uzupełniających, a więc nie stanowiących kluczowego materiału dla wykazania danej okoliczności dowodów z dokumentu, jednak dotyczy on wyłącznie rozprawy, a nie postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu), ani żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wiąże merytorycznego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonalności aktu bądź czynności z przedłożeniem stosownych dokumentów, wskazujących jednoznacznie na sytuację finansową wnioskodawcy, co w istocie doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania przez WSA wniosku skarżącej oraz odmowy wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji, mimo że w sprawie Spółka uprawdopodobniła wystąpienie przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, bowiem brak wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji wywrze niewątpliwy wpływ na sytuację finansową skarżącej, uniemożliwiając jej korzystanie ze środków finansowych, które zostały już przez skarżącą uwzględnione w budżecie z przeznaczeniem na realizację konkretnych inwestycji i zadań. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2018 r. Spółka podtrzymała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując na faktyczne konsekwencje skierowanego do niej przez Prezesa UKE upomnienia (stanowiącego wezwanie do uregulowania należności wynikających z zaskarżonej decyzji z odsetkami ustawowymi i kosztami upomnienia) i na postanowienie Sądu z dnia 18 września 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 553/18, którym Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi Spółki na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej w 2010 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1737/17, prowadzonej w przedmiocie legalności decyzji ustalającej "dopłatę 2010". Spółka stwierdziła, że w niniejszym postępowaniu Sąd powinien przyjąć analogiczne stanowisko, zaś z uwagi na istnienie ryzyka uchylenia decyzji ustalającej "dopłatę 2009" (sprawa prowadzona pod sygn. akt VI SA/Wa 1736/17), a w konsekwencji ryzyko usunięcia z obrotu zaskarżonej decyzji niezbędne jest wstrzymanie jej wykonania, żeby nie dopuścić do egzekwowania wynikających z niej należności, które to działanie byłoby niecelowe. Prezes UKE, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie zażalenia i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa więc obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, 5. wyd. zmienione i uzupełnione, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2017, str. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo). Poza tym – jak wskazywano to już w judykaturze wielokrotnie – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). Wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1094/16; dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłową i zgodną z prawem uznaje ocenę wniosku skarżącej dokonaną przez Sąd I instancji w kontrolowanym postanowieniu, jak również podziela zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wyrażone przez sąd kasacyjny na tle podobnej sprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2018 r. o sygn. akt II GZ 262/18; dostępne w CBOSA). Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania, zaskarżona decyzja Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2018 r., opiewa na kwotę ponad 2 milionów złotych, natomiast wnioskodawca jest spółką prawa handlowego, działającą na polskim rynku mediów od wielu lat, to żądanie wniosku, aby mogło być rozpatrzone pozytywnie, winno zostać zilustrowane dokumentacją finansową, obrazującą kondycję finansową Spółki. Zastrzec przy tym trzeba, że dokumentacja, o której mowa ma służyć nie udowodnieniu sytuacji finansowej Spółki, a tylko uprawdopodobnieniu możliwości ziszczenia się przesłanki znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumianej – jak to wynika z konsekwentnie prezentowanej argumentacji Spółki – jako konieczność sfinansowania dopłaty nałożonej zaskarżoną decyzją ze środków przeznaczonych na inne wydatki, co miałoby doprowadzić stronę do istotnego zredukowania działalności albo finansowania wydatku długiem (dodatkowe obciążenie finansowe). Brak poparcia wskazanych twierdzeń stosowną dokumentacją finansową uniemożliwiał tak Sądowi I instancji, jak i uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę ryzyka wystąpienia przesłanki znacznej szkody w świetle jednoznacznej treści przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., pozbawiając te twierdzenia jakiejkolwiek siły perswazji. Nie można zatem przekonująco stwierdzić, że uiszczenie przez skarżącą dopłaty nałożonej zaskarżoną decyzją, nawet w wysokości ponad 2 mln złotych, spowoduje dla niej znaczną, niepowetowaną szkodę (na ryzyko ziszczenia się przesłanki trudnych do odwrócenia skutków co do zasady nie wskazywano). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zrozumiałe, że skarżąca w tej sprawie może "czuć się" zaskoczona wzrostem wysokości udziału w dopłacie za 2009 r. w porównaniu do lat ubiegłych (wykazane we wniosku, niższe udziały w dopłacie za lata 2007-2008), jednakże to subiektywne przekonanie nie mieści się w treści przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. i dlatego nie stanowi argumentu na rzecz udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. Podobnie, argumentem takim nie jest swego rodzaju "mieszanie wątków" i uzależnianie udzielenia ochrony tymczasowej w tej sprawie od stanu rozpoznawania innej sprawy, dotyczącej innej decyzji administracyjnej, niż objęta skargą w tej sprawie [patrz: pismo skarżącej z dnia 4 października 2018 r. (k. 130-135 akt sądowych)]. Ponadto sam fakt doręczenia skarżącej upomnienia do uregulowania należności nałożonej zaskarżoną decyzją nie uprawdopodobnia możliwości zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Bez wpływu na ocenę wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zażalenia oraz pisma uzupełniającego zażalenie z dnia 4 października 2018 r. pozostają rozważania skarżącej odnośnie do stosowania przez sąd administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd, oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie stosuje art. 106 § 3 p.p.s.a. i na jego podstawie nie przeprowadza uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, lecz ocenia wniosek stosownie do zawartej w nim argumentacji i, nierzadko, dokumentów przedłożonych na jej poparcie. Wskazać jeszcze należy, na co zwracano już uwagę wielokrotnie w judykaturze i na co zasadnie zwrócił także uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest uzależniona w żadnym stopniu od oceny legalności zaskarżonej decyzji. Reasumując, skoro skarżąca pilnie strzeże swojej dokumentacji finansowej mimo wiedzy, jakie konsekwencje może pociągnąć za sobą brak jej przedłożenia do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, to posługując się w istocie gołosłownymi twierdzeniami o własnej sytuacji finansowej nie uprawdopodobniła, że w jej przypadku (prawidłowo rozpoznanym przez WSA) istnieje ryzyko ziszczenia się przesłanek znacznej szkody i/lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym skarżąca nie dała ani Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ani Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości uwzględnienia żądania wniosku i udzielenia jej ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji. Zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku Prezesa UKE o zasądzenie kosztów postępowania nie uwzględniono z powodu braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.