II GZ 355/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 401/22 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 24 lutego 2022 r. nr PR.5432.6.2022, ldz. 4889/02/2022/GB w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach objętym zażaleniem postanowieniem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 401/22, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), oddalił wniosek M. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 24 lutego 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w uzasadnieniu złożonego wniosku skarżący wskazał, iż wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody połączonej z trudnymi do odwrócenia skutkami. Zaskarżona decyzja jest bowiem decyzją ostateczną, z czego wynika uprawnienie strony do żądania ochrony tymczasowej. Zdaniem wnioskodawcy, praworządne działanie administracji publicznej powinno zapewnić stronie bezpieczeństwo finansowe w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący poza samym złożeniem wniosku nie uczynił nic, aby wykazać (uzasadnić i uprawdopodobnić), że istotnie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W oceni Sądu przesłanki te nie wynikają również z okoliczności i charakteru sprawy, jako że samo sformułowanie podniesionych w skardze zarzutów nie jest wystarczającym argumentem do uznania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. WSA podkreślił, że subiektywne przeświadczenie wnioskodawcy jakoby zaskarżone rozstrzygnięcie było merytorycznie niesłuszne i naruszało prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania aktu na podstawie art. 61 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to będzie bowiem badane przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi co do meritum. Dlatego tez powoływanie się na powyższą okoliczność na etapie postępowania wpadkowego poprzedzającego merytoryczne rozpoznanie skargi, nie może być przesądzające. Sąd I instancji stwierdził również, że podobnie wyegzekwowanie na obecnym etapie sprawy kwoty 81.692 zł tytułem opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, nie może stanowić przesłanki przemawiającej za uwzględnieniem złożonego wniosku, gdyż mechanizmy zawarte w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479) zapewniają dłużnikowi minimum egzystencji. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym bardziej, że treść wniosku nie wskazuje sytuacji faktycznej w jakiej skarżący aktualnie się znajduje (jego źródeł utrzymania czy wydatków). WSA wskazał, że trudno zatem uznać, aby wykonanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji mogło spowodować znaczną szkodę bądź trudne do odwrócenia skutki. Konieczność zapłaty spornej kwoty i związane z tym uszczuplenie majątku nie stanowi przesłanki przemawiającej za uwzględnieniem złożonego wniosku. Dlatego tez obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie, iż na skutek zapłaty spornej kwoty wystąpi szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa wydanej decyzji, bądź też, że do odwrócenia skutku jej wykonania nie wystarczy zwrot wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami. WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku, tym bardziej, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi nadpłacone kwoty podlegać będą zwrotowi. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Samo twierdzenie strony, jakoby okoliczności przemawiające za zastosowaniem art. 61 § 3 p.p.s.a. występowały w sprawie, nie jest wystarczające. Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków zależy bowiem orzeczenie Sądu. Brak wskazania we wniosku tych okoliczności uniemożliwia Sądowi merytoryczną ocenę. Analogicznie w przypadku braku stosownych dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też na skutek niedołączenia ich do wniosku, sąd administracyjny nie jest władny wzywać stronę do ich przedłożenia, ani tym bardziej poszukiwać okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem złożonego wniosku. WSA uznał zatem, że skarżący nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił występowania w sprawie realnych i rzeczywistych przesłanek skutkujących uwzględnieniem złożonego wniosku. W szczególności nie zobrazował swojej sytuacji finansowej, nie przedłożył też żadnych dokumentów źródłowych pozwalających na dokonanie stosownych ustaleń w tym zakresie. Tym samym, zdaniem WSA, brak było podstaw, aby żądać od Sądu poszukiwania argumentów za stronę, która żadnych danych nie przedstawiła, choć reprezentowana jest przez ustanowionego z wyboru pełnomocnika. Sąd I instancji wskazał nadto, że co istotne, również z analizy akt sprawy nie wynika, aby takie przesłanki występowały. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie przez sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wydania przez Sąd I instancji postanowienia o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji, pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach, tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wyegzekwowaniem kwoty objętej zaskarżoną decyzją. Sąd nie wziął też pod uwagę, że wyegzekwowanie tak wysokiej (opłaty podwyższonej) od osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, grozi utratą majątku prywatnego (rodzinnego) i jest wysoce nieproporcjonalne do rzekomo popełnionego przez Skarżącego czynu, co już samo w sobie uzasadniało wstrzymanie wykonalności decyzji do dnia jej weryfikacji prawnej przez Sąd; 2. błędne ustalenia faktyczne, które mogły mieć wpływ na treść orzeczenia, a polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Skarżący nie wykazał spełnienia przesłanek skutkujących uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji, w tym nie zobrazował swojej sytuacji majątkowej; Sąd w ogóle nie uwzględnił okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym z treści zaskarżonej decyzji oraz skargi na nią, np. okoliczności, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, lecz jest osobą fizyczną, dla której tak wysoka i nieproporcjonalna do rzekomego zawinienia opłata podwyższona z całą stanowością będzie stanowiła zagrożenie wyrządzeniem znacznej i nieodwracalnej szkody w jego majątku osobistym. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że wydana decyzja jest dla skarżącego krzywdząca oraz prowadzi do ryzyka wyrządzenia mu znacznej i nieodwracalnej szkody. Zdaniem wnoszącego zażalenie, WSA nie rozważył całościowo dostępnych w aktach sprawy materiałów oraz nie pochylił się nad bezspornymi okolicznościami dotyczącymi faktu, że usługa odmulania zbiornika wody była dokonana przez stronę nieodpłatnie, w formie koleżeńskiej przysługi dla Klubu Wędkarskiego, którego jest członkiem. Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej i nie uzyskuje z tego żadnych dochodów. Sąd miał więc możliwość dostrzec, że w tych okolicznościach ryzyko wyegzekwowania tak wysokiej kwoty, dla każdej osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą działającym na wysoką skalę, grozi wysoką szkodą majątkową. Co więcej, już sama kwota opłaty podwyższonej wskazuje, że skala zarzucanego przewinienia jest mocno nieproporcjonalna do sankcji, a nadto istnieją poważne wątpliwości co do okoliczności ustalonych przez organy administracyjne. W ocenie skarżącego, nie trzeba podawać rozbudowanej analizy jego sytuacji majątkowej w sytuacji, gdy skala wątpliwości jest wysoka, co z kolei Sąd mógł ustalić na podstawie analizy akt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wprawdzie rozpoznając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uwzględnia - w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. - okoliczności wynikające z akt sprawy, jednak z uwagi na to, że sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie strony w tym zakresie. Mając na uwadze przywołane wymogi ciążące na stronie domagającej się zastosowania wobec niej instytucji ochrony tymczasowej, za prawidłową należy uznać ocenę wniosku strony, jakiej dokonał Sąd I instancji. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach postanowienia, strona formułując w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - nie przywołała jakichkolwiek okoliczności świadczących o możliwości wystąpienia w związku z jej wykonaniem, którejkolwiek lub obu przesłanek określonych w powołanym art. 61 § 3 p.p.s.a. W takim stanie sprawy, wobec braku należytego uzasadnienia wniosku, Sąd I instancji pozbawiony został możliwości oceny żądania strony przez pryzmat warunków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji nie miał podstaw do jego uwzględnienia. Aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja wskazanej w decyzji opłaty podwyższonej w wysokości 81.692 zł może wyrządzić stronie znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji finansowej skarżącego. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej opłaty i sytuacji finansowej strony) - nie jest możliwe zweryfikowanie, czy zapłata przez skarżącego wspomnianej kwoty może rzeczywiście doprowadzić do znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast skarżący, poza przytoczeniem ustawowych przesłanek przemawiających za zastosowaniem ochrony tymczasowej oraz argumentacją w zakresie bezzasadności wydania skarżonej decyzji, nie uzasadnił złożonego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że wnioskodawca nie wykazał swojej sytuacji materialnej, a zatem dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na stronę skarżącą (tj. czy wykonanie decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki i/lub znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.), okazało się niemożliwe. Oznacza to, że pozytywna ocena, gołosłownego i ogólnikowego wniosku, była wykluczona. Brak stosownego i merytorycznego uzasadnienia wniosku oraz udokumentowania przez stronę jej sytuacji finansowej nie daje podstaw do uznania że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wraz z zażaleniem strona również nie przedstawiła jakiegokolwiek dokumentu przedstawiającego jej sytuację finansową. Twierdzenia skarżącego przedstawione w zażaleniu są ogólnikowe i nie mogą być wystarczającą podstawą dla oceny wystąpienia przesłanek o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a nadto w głównej mierze odnoszą się do prawidłowości wydania decyzji i nieproporcjonalności nałożonej sankcji. Autor zażalenia nie dostrzega, że to sama strona, wobec braku przywołania jakichkolwiek konkretnych okoliczności świadczących o możliwości wystąpienia, którejkolwiek lub obu przesłanek określonych w powołanym art. 61 § 3 p.p.s.a. – pozbawiła Sąd I instancji możliwości oceny, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie ochrony tymczasowej, musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko, co do zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Takiego materiału strona nie przedstawiła. W odniesieniu zaś do podnoszonych przez skarżącego argumentów odnoszących się do prawidłowości wydania skarżonej decyzji i braku proporcjonalności nałożonej opłaty do zarzucanego stronie przewinienia, stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwe – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - przesądzenie, czy decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, została wydana zasadnie, a zatem nie podlegają ocenie okoliczności odnoszące się do meritum. Zagadnienie to będzie podlegało ocenie na etapie rozpoznania sprawy głównej co do istoty, kiedy to sąd administracyjny będzie badał prawidłowość wydanej decyzji. Przekonanie skarżącego o wysokim prawdopodobieństwie wadliwości wydanej decyzji, a co za tym idzie o zasadności złożonej w sprawie skargi, nie stanowi przesłanki podlegającej ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.