II GZ 35/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia H. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 847/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 15 września 2023 r. nr 2001-IOD.4823.48.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 847/23, po rozpoznaniu wniosku H. D. o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 15 września 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że H. D. wniósł skargę na wskazaną wyżej decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, wymierzającą mu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W skardze strona zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji WSA wskazał na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oraz stwierdził, że nie wystarczy samo powołanie ww. przepisu, bowiem uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. W ocenie WSA, skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych danych czy dokumentów dotyczących swojej sytuacji majątkowej, które uzasadniałyby zastosowanie ochrony tymczasowej. W sprawie nie uprawdopodobniono, że wykonanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. Brak jest nie tylko przedłożenia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane we wniosku, ale nawet nie wskazano ogólnie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa skarżącego, bilansu zysków i strat, proporcji obciążenia wynikającego z nałożenia spornej kary w stosunku do dochodów strony czy wartości posiadanego majątku. WSA stwierdził, że nie jest możliwa jakakolwiek weryfikacja twierdzeń wskazanych jako uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, a Sąd z urzędu nie ma obowiązku poszukiwać argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku. Skoro skarżący nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, iż na skutek wykonania decyzji zachodzi realna możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a okoliczności te nie wynikają też wprost z akt sprawy - wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na skarżącym, natomiast realizację tego obowiązku w niniejszej sprawie WSA ocenił negatywnie. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że obowiązek spełnienia świadczenia o charakterze pieniężnym jest odwracalny, a każda decyzja administracyjna dotycząca należności pieniężnych wywołuje dolegliwość w finansach zobowiązanego, jednakże nie jest to sytuacja sama z siebie uzasadniająca zastosowanie ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył H. D., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: a) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, mimo istnienia pozytywnych przesłanek do jej wstrzymania; b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez brak rzetelnego, merytorycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie okoliczności zdarzenia, wskazujących na nieznaczny stopień winy przewoźnika, wynikający z odpowiedzialności za zachowania osób trzecich na zasadzie ryzyka; c) art. 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; d) art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez machinalne przytoczenie wyłącznie przepisów prawa nie odnosząc ich wyprost do niniejszej sytuacji oraz bez wskazania przez organ, które fakty uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; e) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a. poprzez brak rzetelnego, merytorycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie okoliczności zdarzenia, wskazujących na nieznaczny stopień winy przewoźnika, wynikający z odpowiedzialności za zachowania osób trzecich na zasadzie ryzyka; f) art. 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; g) art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez machinalne przytoczenie wyłącznie przepisów prawa nie odnosząc ich wprost do niniejszej sytuacji oraz bez wskazania przez organ, które fakty uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; h) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie wyrządzi znacznej szkody u skarżącego w sytuacji, gdy zachodzą istotne przesłanki mówiące o tym, że nie dopuścił się on naruszenia, a wyegzekwowanie od niego kary pieniężnej spowoduje znaczny uszczerbek w majątku firmy, a w konsekwencji doprowadzi do likwidacji firmy. W uzasadnieniu zażalenia, skarżący podniósł m.in., że w rozpoznawanej sprawie zachodzi ważny interes strony, bowiem z uwagi na sytuację gospodarczą w Polsce, w tym rosnące koszty paliwa, prowadzenie firmy transportowej jest coraz bardziej kosztowne i nie przynosi wymiernych zysków do ponoszonych wydatków na firmę, w konsekwencji czego wnioskodawca jest w ciężkiej sytuacji finansowej i coraz bardziej myśli o zawieszeniu prowadzonej działalności gospodarczej. Nałożenie kary pieniężnej będzie stanowić co najmniej konieczność zredukowania liczby zatrudnianych pracowników w celu znalezienia pieniędzy na jej pokrycie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że w sprawie nie uprawdopodobniono, iż w związku z jej wykonaniem mogłoby zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji jest prawidłowe. WSA zasadnie uznał, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby przesłanki warunkujące zastosowanie ochrony tymczasowej zostały spełnione. Skarżący we wniosku nie przedstawił w wystarczający sposób okoliczności przemawiających za zastosowaniem tej instytucji, ograniczając się do ogólnych i niepopartych żadnymi materiałami dowodowymi stwierdzeń, że przymusowe uiszczenie nałożonej kary w wysokości 10.000 zł spowoduje znaczne straty w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i uruchomi brak możliwości zaspokojenia bieżących zobowiązań z nią związanych, w tym konieczność zawieszenia działalności lub redukcji zatrudnienia. Wnioskodawca wskazał przy tym, że zastosowana kara przerasta jego możliwości finansowe, bowiem prowadzenie firmy transportowej nie przynosi wymiernych zysków, wskutek czego skarżący jest w trudnej sytuacji finansowej. Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że wraz ze skargą i zawartym w niej wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący nie złożył żadnych dokumentów obrazujących jego faktyczną, aktualną sytuację majątkową. Brak materiałów źródłowych, które mogłyby podlegać ocenie przez WSA na etapie badania złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwił Sądowi I instancji stwierdzenie, czy w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście zachodzi niezdolność do uregulowania nałożonej sankcji finansowej, w stopniu grożącym wystąpieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Argumenty przedstawione w zażaleniu stanowią zaś w istocie powtórzenie argumentacji zawartej we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i nie podważają prawidłowości stanowiska wyrażonego w postanowieniu Sądu I instancji. Ponadto, pomimo wielości zarzutów sformułowanych w zażaleniu stwierdzić należy, że zarzuty z pkt b), c) i d) zostały dosłownie powielone w zarzutach z pkt e), f) i g). Co równie istotne, przedstawione zarzuty odnoszą się do decyzji administracyjnych wydanych w sprawie oraz postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy, nie zaś do zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji wydanego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Ustosunkowując się zatem do podnoszonych w zażaleniu argumentów odnoszących się do wadliwości wydania skarżonej decyzji stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwe – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przesądzenie, czy decyzja została wydana zasadnie, a zatem nie podlegają ocenie okoliczności odnoszące się do meritum. Zagadnienie to będzie podlegało ocenie na etapie rozpoznania sprawy głównej co do istoty, kiedy to sąd administracyjny będzie badał prawidłowość wydanej decyzji. Przekonania skarżącego o wadliwości wydanej decyzji i przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowią przesłanek podlegających ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej i pozostają bez wpływu na obecnym etapie postępowania, nie stanowiąc tym samym argumentacji wzmacniającej stanowisko skarżącego o trudnych do odwrócenia skutkach, które wystąpią w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji nie ma możliwości stwierdzenia, czy w istocie w stosunku do wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Ewentualne uwzględnienie zażalenia mogłoby nastąpić, gdyby wskazano w nim na czym polegała wadliwość oceny wniosku dokonanej przez Sąd I instancji. Przedstawienie konkretnych okoliczności odnoszących się do sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, pozwoliłoby Sądowi I instancji na dokonanie pełnej analizy złożonego wniosku i przełożenia konsekwencji wynikających z wykonania aktu na sytuację osobistą i finansową wnioskodawcy. Tymczasem złożony wniosek, a następnie stanowiące w zasadzie jego powtórzenie zażalenie były dość ogólne i gołosłowne. Same twierdzenia wnioskodawcy nie mogły stanowić wystarczającej argumentacji na poparcie złożonego wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożony w skardze wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej, nie obrazował w sposób wystarczający rzeczywistej zdolności płatniczej i możliwości finansowych skarżącego, co uniemożliwiło Sądowi I instancji jego uwzględnienie na obecnym etapie postępowania. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do jego aktualnej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje wnioskująca strona) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary wywoła straty materialne, które w sposób szczególnie ujemny wpłyną na prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot i konieczność regulowania bieżących opłat. Dla obrazu sytuacji majątkowej skarżącego, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego, stanu oszczędności, czy rachunków bankowych oraz kwoty uzyskiwanych dochodów. Wniosku zawartego w skardze nie uzasadniono zaś w sposób wystarczający, co uniemożliwiło Sądowi I instancji zbadanie relacji pomiędzy nałożonym obciążeniem, a sytuacją finansową wnioskodawcy. Nadto nie załączono do niego dokumentów dających obraz zdolności płatniczej strony. Skoro zatem skarżący nie przedstawił stanu pozostających do jego dyspozycji zasobów finansowych, nie ma możliwości zbadania, jak w istocie zmieniłaby się jego sytuacja po wykonaniu decyzji. Nie da się również ocenić jakie skutki i szkody wystąpiłyby w stosunku do jego osoby oraz prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w sytuacji egzekucji należnego świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie złożonego wniosku nie ma możliwości ustalenia, czy w stosunku do skarżącego zachodzi podstawa do zastosowania ochrony tymczasowej. Nieprzedstawienie pełnego i rzeczywistego obrazu sytuacji finansowej wnioskodawcy skutkuje zaś uznaniem, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Obecnie wnioskodawca nie dostarczył dokumentów, które pozwoliłyby na wstrzymanie wykonania decyzji, co Sąd pierwszej instancji trafnie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.