II GZ 347/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2821/23 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 31 grudnia 2022 r. nr RzPP-DPR-WPZ.45.63.2022.MSZU w sprawie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentów oraz informacji w toku prowadzonego postepowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Postanowieniem z 13 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2821/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. A. (dalej: Skarżąca, Strona) na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z 31 grudnia 2022 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie na żądanie Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: Rzecznik, Organ) dokumentów oraz informacji w toku prowadzonego postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Decyzją z 31 grudnia 2022 r. Rzecznik wymierzył Skarżącej karę pieniężną za nieprzekazanie na jego żądanie dokumentów oraz informacji w toku prowadzonego postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Decyzja ta została przesłana Skarżącej przesyłką listową poleconą nr [...] na adres: ul. [...]. Przesyłka nie została doręczona adresatowi, lecz pozostawiona w placówce pocztowej. Sąd I instancji stwierdził na podstawie elektronicznych akt administracyjnych, że adresat – Skarżąca została o tym zawiadomiona w dniu 11 stycznia 2023 r. (pierwsze awizo). Uznał też, że przesyłka była awizowana powtórnie w dniu 19 stycznia 2023 r., a następnie zwrócona w dniu 26 stycznia 2023 r. jako niepodjęta w terminie. W tym stanie, zdaniem WSA, zaskarżona decyzja została doręczona Stronie w trybie zastępczym, zgodnie z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 75 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) - w dniu 25 stycznia 2023 r. Ostatnim dniem trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi był więc 24 luty 2023 r. Organ skierował do Skarżącej 4 października 2023 r. upomnienie - wezwanie do uregulowania należności. Skarżąca odpowiedziała na nie w formie e-maila w dniu 9 listopada 2023 r., podnosząc, że nie została jej doręczona żadna decyzja nakładająca jakąkolwiek karę pieniężną oraz zwracając się o ponowne przesłanie przez organ pocztą polską kopii decyzji wraz z pismem z 9 listopada 2023 r. Skarżąca odebrała przesyłkę z kopią decyzji 18 listopada 2023 r. Strona wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję z 31 grudnia 2022 r, nadając ją w polskim urzędzie pocztowym 24 listopada 2023 r., przesyłką pocztową, zaadresowaną do Biura Rzecznika, co według WSA oznaczało, że skarga została złożona po upływie ustawowego terminu na jej złożenie. Postanowieniem z 13 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2821/23 WSA uznał, że skarga była spóźniona. Zdaniem WSA, odebranie przez Stronę decyzji w dniu 18 listopada 2023 r. nie wywoływało żadnego skutku prawnego. Stwierdził bowiem, że kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia decyzji w postaci doręczenia zastępczego, to ponowne doręczenie tej samej decyzji per se nie czyni doręczenia zastępczego nieskutecznym. Od daty doręczenia zastępczego biegnie bowiem termin do wniesienia odwołania. Ponowne wysłanie decyzji, nie prowadzi do jej ponownego, prawnie skutecznego doręczenia i uznania, że od tego dnia biegnie nowy termin do złożenia odwołania. W tym stanie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Pismem z 4 kwietnia 2024 r. (data oddania pisma w placówce pocztowej wyznaczonego operatora) Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc, że nie mogła dochować terminu wskazanego przez WSA (24 lutego 2023r.) z powodu braku informacji o wydaniu decyzji przez Rzecznika do listopada 2023 r., kiedy otrzymała upomnienie z 4 października 2023 r. Podnosiła, że równocześnie prowadzi działalność zawodową oraz gospodarstwo domowe w Krakowie i Szczecinie, załączając do pisma dowody na te okoliczności. Po wezwaniu przez WSA, pismem z 3 maja 2025 r. Strona oświadczyła, że pismo z 4 kwietnia 2024 r. stanowi zażalenie od postanowienia tego Sądu z 13 marca 2024 r., sygn. akt. V SA/Wa 2821/23, oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Rzecznika z 21 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie Strony zasługiwało na uwzględnienie, a skarżone postanowienie należało uchylić. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Wnosi się ją za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem sprawy. Skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzuca. Procedura doręczeń pism, w tym decyzji administracyjnych została uregulowana w Rozdziale 8 Działu I k.p.a. Zasadą jest, że pisma doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela, to temu przedstawicielowi (art.40 § 1 k.p.a.). W przypadku osób fizycznych pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.), a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony m.in. w § 1, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). W razie nieobecności adresata doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zd. 1 k.p.a.). W przypadku niemożności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 42 i art. 43 k.p.a., przepis art. 44 k.p.a. ustanawia możliwość tzw. doręczenia zastępczego. W takiej sytuacji, w myśl art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., pismo pozostawia się przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a., umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 art. 44 k.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, w myśl art. 44 § 3 k.p.a. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy, na mocy art. 44 § 4 k.p.a. Wymaga jednak podkreślenia, że warunkiem uznania pisma za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., jest spełnienie wszystkich opisanych powyżej wymogów. Instytucja doręczenia zastępczego stwarza bowiem domniemanie doręczenia. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Innymi słowy zastosowanie domniemania, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w razie stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, że operator pocztowy dochował warunków określonych w art. 44 § 1-3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 marca 2025 r., syn akt II OSK 2127/24; postanowienia NSA z: 10 października 2024 r., sygn. akt III OZ 380/24; 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 935/11; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być zatem dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Konieczna jest także wyraźna adnotacja, że doręczyciel pozostawił zawiadomienie dla adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 § 2 bądź § 3 k.p.a., w zależności czy jest to pierwsze zawiadomienie czy powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1359/08). Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, znajdujące się w elektronicznych aktach sprawy skany: zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki oraz koperty, zawierającej kwestionowaną decyzję, nie zawierają prawidłowych adnotacji, pozwalających na niebudzące wątpliwości przyjęcie, że nastąpiło prawidłowe doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a.. Gdy chodzi o zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, w aktach widoczna jest jedynie strona adresowa, na której widnieje jedynie adnotacja, że w dniu 26 stycznia 2023 r. nastąpił zwrot, bo nie podjęto przesyłki w terminie. Brak jest na tym dokumencie jakichkolwiek adnotacji wymaganych przez § 1 – 3 art. 44 k.p.a. Na załączonym skanie jednej strony koperty brak jest także adnotacji wymaganych przez art. 44 § 1 – 3 k.p.a., szczególnie o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Dokonane przez doręczyciela adnotacje są nieczytelne i niezrozumiałe. Nie potwierdzają opinii Sądu I instancji o awizowaniu przesyłki w dniach 11 stycznia 2023 r. i 19 stycznia 2023 r. Brak jest także potwierdzenia, że adresat został powiadomiony o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Wobec powyższych rozbieżności między materiałem dowodowym przedstawionym w elektronicznych aktach wskazującym na uchybienia w doręczeniu Stronie przesyłki zawierającej kwestionowaną decyzję w świetle wymogów art.44 k.p.a., a stanowiskiem WSA, odwołującym się do okoliczności nie znajdujących potwierdzenia w dołączonych aktach administracyjnych, przedwczesne było stanowisko WSA o możliwości zastosowania fikcji doręczenia przewidzianej przez wspomniany przepis, a tym samym o prawidłowości doręczenia tejże przesyłki. Ponownie badając terminowość złożenia przez Stronę skargi, Sąd powinien jednoznacznie wykazać, czy rzeczywiście zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na przyjęcie prawidłowości doręczenia zastępczego Stronie przesyłki nadanej przez organ 2 stycznia 2023 r. i dołączyć do akt dowody potwierdzające to stanowisko. W przypadku niemożności ustalenia wszystkich istotnych okoliczności związanych z doręczeniem zastępczym, powinien WSA przyjąć, że doręczenie decyzji stronie nastąpiło w dniu 18 listopada 2023 r. i od tej daty badać terminowość wniesienia skargi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zażalenie podlegało uwzględnieniu orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.