II GZ 323/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3555/24 w zakresie odmowy przywrócenia terminu na wniesienie skargi w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3555/24 po rozpoznaniu wniosku R. G. (zwanego dalej skarżącym) o przywrócenie terminu na wniesienie skargi w sprawie ze skargi na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Skarżący pismem z dnia [...] września 2024 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu skargi, strona wniosła również o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja nie została mu skutecznie doręczona. Dopiero w związku z przygotowywaniem się do zajęcia stanowiska w postępowaniu prowadzonym przez ZUS, skarżący uzyskał kserokopię zaskarżonej decyzji, w dniu [...] września 2024 r. Szczególne podkreślił, że "paradoksalnie" wynik pierwszego z postępowań (przed Prezesem NFZ) oddziaływał na wynik drugiego (przed Oddziałem ZUS). Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja organu odwoławczego została uznana za doręczoną w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Podkreślił, że w aktach administracyjnych znajduje się zwrócona przesyłka zawierająca decyzję z dnia 13 kwietnia 2023 r., wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zawierającym wymaganą adnotację, że po dwukrotnym zawiadomieniu adresata, przesyłka została zwrócona nadawcy z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie. Z akt administracyjnych wynika więc, że przyjęto fikcję doręczenia postanowienia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. WSA zaznaczył, że wnioskodawca nie wykazał, aby skorzystał z procedury reklamacyjnej u właściwego operatora pocztowego, a tylko procedura reklamacyjna usługi pocztowej umożliwiała skuteczne obalenie domniemania doręczenia pisma w trybie fikcji doręczenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący próbuje obalić domniemanie skuteczności doręczenia zastępczego jedynie na podstawie własnego twierdzenia, a to w ocenie Sądu, godzi w samą istotę instytucji doręczenia z art. 44 k.p.a. Obalenie fikcji doręczenia tylko na podstawie twierdzenia, że nie pozostawiono zawiadomień o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia określonego w art. 44 k.p.a. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez błędne niezastosowanie i niesłuszne nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 p.p.s.a.). Wniosek o przywrócenie terminu powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu. Wymagane jest co najmniej uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności, dla której przewidziano termin. Powszechnie przyjmuje się - jako kryterium oceny winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego - obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z 14 stycznia 1972 r., sygn. akt II CRN 448/71). Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z dnia 6 października 1998 roku, sygn. akt II CKN 8/98, LEX nr 50679). W badanej sprawie strona składająca zażalenie kwestionuje w istocie skuteczność doręczenia zastępczego przesyłki zawierającej zaskarżoną do WSA decyzję, jak też okoliczność pozostawienia awizo przez listonosza. Nie ulega kwestii, że w sprawie zostały spełnione warunki doręczenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 44 k.p.a., a więc za pomocą instytucji fikcji doręczenia. W myśl przepisu art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., pismo przechowuje się przez okres 14 dni w placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W świetle art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W realiach badanej sprawy, zaskarżona decyzja została wysłana przesyłką poleconą na adres skarżącego w dniu 14 kwietnia 2023 r., (data stempla pocztowego), przesyłkę awizowano po raz pierwszy w dniu 17 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego), a powtórnie awizowano w dniu 25 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego). Przesyłka została zwrócona nadawcy w dniu 8 maja 2023 r. Skarżący wniósł zaś skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu pismem z dnia aż 30 września 2024 r. Przesyłkę zatem należało uznać za skutecznie doręczoną trybie art. 44 § 4 k.p.a. Wszystkie czynności podjęte przez doręczyciela przy próbie dostarczenia przesyłki zostały odnotowane na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru, a każda adnotacja tam się znajdująca została opatrzona wymaganym podpisem osoby doręczającej. W takich realiach stanu faktycznego, akty staranności skarżącego zmierzające do uprawdopodobnienia braku winy w dochowaniu terminu na wniesienie skargi winny zmierzać przynajmniej do uzyskania wyniku postępowania reklamacyjnego, przewidzianego prawem na okoliczność błędów lub nieprawidłowości w doręczeniu leżących po stronie doręczyciela. Skarżący takiej aktywności nie podjął, choć – pragnąc powoływać się na takie niefortunne zrządzenia losu – winien był to uczynić. Jakkolwiek w jego przypadku upłynął już termin 12-miesięczny na skuteczne złożenie reklamacji (z art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, Dz.U. z 2025 r., poz. 366), to jednak nawet reklamacja złożona z jego uchybieniem mogła być – również z uwagi na szczególne realia świadczenia usługi pocztowej (podnoszone w zażaleniu) – uwzględniona w trybie § 14 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 474), tj. w drodze milczącego, pozytywnego, załatwienia tej sprawy. W takim wypadku otwierałoby to legitymację sądów obu instancji do przyjęcia, że brak winy skarżącego w uchybieniu terminu na wniesienie skargi, przynajmniej w niewielkim stopniu uprawdopodobniono. Bierność operatora pocztowego w sprawie reklamacyjnej została przez prawodawcę potraktowana jako okoliczność otwierająca możliwość podciągnięcia uchybień podczas doręczania pisma pod takie, do których przyczynił się doręczyciel operatora. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zażalenie skarżącego wymagało rozpoznania co do istoty, pomimo upływu określonego w art. 87 § 5 p.p.s.a. rocznego terminu od terminu uchybionego. Stosownie do tego przepisu, po upływie roku od uchybionego terminu, jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach wyjątkowych. Jak wynika z argumentacji zawartej we wniosku o przywrócenie terminu z dnia 30 września 2024 r. oraz w zażaleniu z dnia 18 lutego 2025 r. granice sprawy wskazywały, że wymaga ona zbadania z punktu widzenia tego, czy okoliczności towarzyszące uchybieniu terminu miały walor "wyjątkowego przypadku"; bowiem w sprawie upłynął rok od daty uchybienia terminu na wniesienie skargi, co – w wypadku braku takich desygnatów okoliczności sprawy – wymagałoby z kolei zatamowania rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu (zob. postanowienia NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I FZ 345/14, z dnia 30 maja 2008 r., I FZ 140/08 i z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OZ 580/10). W badanej sprawie wniosek nie był niedopuszczalny w rozumieniu art. 88 p.p.s.a. Motywy wyartykułowane w nim oraz w zażaleniu wskazują bowiem, że skarżący rzeczywiście poszukiwał argumentów przemawiających za ziszczeniem się warunku "wyjątkowego przypadku", którego zajście zwalniało z traktowania wniosku jako wniesionego z uchybieniem terminu rocznego określonego w art. 87 § 5 p.p.s.a. Wniosek o przywrócenie terminu na wniesienie skargi, pomimo upływu terminu rocznego, wymagał rozpoznania co do istoty, bowiem obszerne wywody skarżącego podniesione w toku postępowania wskazywały, że relacja zbiegów okoliczności, które sprowadziły nań niezapoznanie się z tekstem zaskarżonej do WSA decyzji, mogły dawać pewne podstawy do traktowania go w kategoriach "wyjątkowego przypadku", jakkolwiek przypadek taki – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – końcowo nie miał miejsca, z racji nieuprawnionego poglądu skarżącego wyrażonego w tym zakresie. Gdyby bowiem granice sprawy w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu nie uwzględniały w ogóle takich potencjalnie "wyjątkowych", ponadstandardowych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony byłby do uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia i odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie skargi na podstawie art. 188 w zw. z art. 88, art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). Choć o wydaniu decyzji przez Prezesa NFZ w sprawie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu skarżący dowiedział się z akt innego postępowania, prowadzonego wobec niego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i to w takich realiach, że fakty prawotwórcze sprawy przed Oddziałem ZUS były kształtowane m.in. przez decyzję Prezesa NFZ, to jednak nie pozawala to końcowo – w świetle wyraźnej wypowiedzi normatywnej zawartej w § 14 rozporządzenia w sprawie reklamacji usługi pocztowej – na uznanie tego przypadku za wyjątkowy. Stopień skomplikowania równoległych spraw administracyjnych przed różnymi organami (choć znaczny, wprowadzający podwyższony stan niepewności prawnej) nie osiągnął w badanej sprawie poziomu wyjątkowości z art. 87 § 5 p.p.s.a. Głównie z tego względu – co już wcześniej wywiedziono – że skarżący zaniechał zastosowania wskazanych prawem instrumentów prawnych związanych z jednym z tych postępowań (przed Prezesem NFZ) umożliwiających mu uwzględnienie reklamacji, a następnie powoływanie się na brak winy w niekorzystnym stanie własnych spraw administracyjnych i finalnie skuteczne zabieganie o przywrócenie terminu na wniesienie skargi na decyzję kończącą postępowanie przed Prezesem NFZ. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.