II GZ 312/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia V. S. A. w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/WA 819/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi V. S. A. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 29 grudnia 2021 r., nr DPK ZDU 6060.1.2019.3016 w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oraz ustalenia jednolitego wskaźnika dopłat postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r., odmówił wstrzymania wykonania objętej skargą V. S. A. w G. decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 29 grudnia 2021 r., w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oraz ustalenia jednolitego wskaźnika dopłat. Sąd I instancji wskazując na treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że objęta skargą decyzja nie jest rozstrzygnięciem, któremu można przydać przymiotu wykonalności. Uznał, że z faktu ustalenia kręgu przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do pokrycia dopłaty 2009.2, do którego zakwalifikowano między innymi skarżącą, nie wynikało żadne zobowiązanie, zakaz, czy uprawnienie samo w sobie. Podmioty te, w oparciu o zaskarżoną decyzję, otrzymały jedynie określony status – status przedsiębiorcy zobowiązanego do udziału w pokryciu dopłaty 2009.2 Uzyskanie tego statusu w ocenie Sądu powoduje jedynie, że Prezes UKE w stosunku do tych przedsiębiorców, w przyszłości wyda niezależne, odrębne decyzje wymiarowe ostatecznie określające kwoty pieniężne, jakie każdy z nich będzie zobowiązany uiścić, celem pokrycia dopłaty. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek spółki nie zawierał argumentacji mającej na celu wykazanie, że zaskarżony akt nadaje się do wykonania, a w konsekwencji, że można go skutecznie uczynić przedmiotem wniosku o zastosowanie tymczasowej ochrony, przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. V. S.A. w G., zażaleniem zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest bezpodstawną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a to: 1. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez: i. ich niezastosowanie i wydanie postanowienia bez zapoznania się z treścią skargi, czego wyrazem jest przyjęcie w postanowieniu, że "w skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, nie uzasadniając go" podczas gdy w rzeczywistości skarga zawiera kilkustronicowe uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, co równa się nierozpoznaniu istoty sprawy; ii. ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania pełnej i prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w kontekście całości sprawy, w tym treści akt i obowiązujących przepisów, a w efekcie przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja jest rozstrzygnięciem, któremu nie można przydać przymiotu wykonalności, w związku z czym nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonalności. Podnosząc te zarzuty strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. O. P. S.A., w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie pomimo, że częściowo jego zarzuty są uzasadnione. Wskazania wymaga na wstępie, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, przesłanki materialne uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich prawnych lub faktycznych okoliczności związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (zob. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23). Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Poza opisanymi przesłankami wynikającymi art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wymogami jakie stawiane są wnioskodawcy domagającemu się zastosowania przewidzianej tym przepisem instytucji ochrony tymczasowej, wskazać należy na pierwszorzędną przesłankę warunkującą zastosowanie powołanej regulacji. Otóż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Oznacza to, że wykonalne są akty zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a także akty, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red R. Hauser, M. Wierzbowski, 3. wydanie, wydawnictwo C.H.BECK, komentarz do art. 61, Nb2 i cytowane tam orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe, w szczególności tą cześć wywodu, w której jest mowa o obowiązkach, jakie ciążą na wnioskodawcy w zakresie umotywowania żądania zastosowania wobec niego instytucji ochrony tymczasowej, za zasadny uznać należy zarzut, w którym strona wskazuje na stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż wniosek nie został uzasadniony. Zauważyć należy, że stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w części uzasadnienia opisującej przebieg sprawy, iż: "W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, nie uzasadniając go.", jak również końcowa cześć uzasadnienia w części merytorycznej, gdzie Sąd stwierdza, że: "(...) wniosek Spółki nie zawiera argumentacji mającej na celu wykazanie, że zaskarżony akt nadaje się do wykonania (...)", nie są zgodne ze stanem faktycznym postepowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa UKE z dnia 29 grudnia 2021 r. Jak bowiem wynika z analizy treści uzasadnienia wniesionej przez stronę skargi, spółka w szeroki sposób, na stronach od 36 od 38 skargi, przedstawiła swoje stanowisko mające za cel wykazanie zasadność wywiedzionego żądania zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Pomimo tej wadliwości zaskarżonego postanowienia, brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy – żądania strony w aspekcie przedmiotu zaskarżonej decyzji organu. Mając bowiem na uwadze przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezesa UKE, co do istoty, za prawidłowe uznać należy postanowienie Sądu I instancji, odmawiające stronie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano na wstępie, aby orzeczenie było wykonalne, to powinno ono ustalać dla strony skarżącej nakaz lub zakaz określonego zachowania, przyznawać uprawnienie i obowiązki, ewentualnie nakładać na nią określone zobowiązania. Rację ma Sąd I instancji, który badając kwestie przymiotu wykonalności decyzji, uznał, że zaskarżona decyzja nie nakłada na spółkę żadnego zobowiązania, zakazu czy uprawnienia ale orzeka o określonym statusie strony skarżącej - statusie przedsiębiorcy zobowiązanego do udziału w pokryciu dopłaty 2009.2. W konsekwencji zasadnie uznał, że decyzja ta nie nadaje się do wykonania w powołanym rozumieniu. Oceny tej nie zmienia fakt, że zaskarżona decyzja jest elementem procesu (etapem) w postępowaniu dopłatowym, o którym mowa w art. 98 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 576). Dopiero bowiem wydana na jej podstawie decyzja wymiarowa – decyzja, o której mowa w art. 89 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej - jest wykonalna w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. i dopiero co do niej będzie możliwe ewentualne wstrzymanie jej wykonalności. Zauważyć w kontekście powyższych wywodów należy, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zażalenia odwołuje się w swojej istocie do tej kolejnej (przyszłej) decyzji i jej skutków uzasadniając, że to jej wykonanie może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. Niezasadny jest również drugi z zarzutów, zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. w części sformułowanej w punkcie 1.ii petitum zażalenia. Skarżąca zarzuca Sądowi I instancji, poza błędnym przyjęciem, że decyzja nie ma atrybutu wykonalności, wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia całości materiału sprawy i obowiązujących przepisów. Jednakże, argumentacja wskazana przez stronę w tym zarzucie, dotyczy w dalszym ciągu kwestii wykonalności decyzji i odnosi się do "przyszłej decyzji". Podsumowując, Naczelny Sąd Admiracyjny, poza opisaną wadliwością postanowienia Sądu I instancji nie stwierdził, aby w sprawie zaistniały podstawy czyniące koniecznym uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym co do istoty prawidłowo dokonano oceny wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.