II GZ 30/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Apteki [...] I. S. J. S. sp. j. z siedzibą w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1895/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Apteki [...] I. S. J. S. sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") postanowieniem z 8 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1895/23 odmówił Aptece [...] sp. j. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca", "Spółka") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ") z [...] lipca 2023 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w treści skargi skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w którym wskazała przede wszystkim na szkodę majątkową z uwagi na konieczność utylizacji produktów leczniczych pozostałych na stanie magazynowym aptek (apteka w K. - wartość magazynu 571 986,10 zł, apteka w M. - 161 638,63 zł), zaprzestanie prowadzenia aptek ogólnodostępnych objętych decyzją zaskarżoną i związaną z tym utratę przychodów oraz płynności finansowej, okoliczność ponoszenia kosztów stałych związanych z dzierżawą lokali czy opłat w postaci podatków i składek na ubezpieczenia społeczne (koszty stałe - ok. 17 000-18 000 zł; koszty płacy wynosiły ok. 70 000 zł łącznie), wypowiedzenie umów leasingu i kredytu (ok. 5 000 zł miesięcznie), brak możliwości spłaty zaległych zobowiązań względem dostawców ([...] S.A. -zobowiązania na dzień [...].08.2023 r. wynoszą 655 458,80 zł; [...] S.A. - zobowiązania na dzień [...] lipca 2023 r. - "414.19,46" zł). Dodatkowo Spółka podniosła, że na skutek wykonania zaskarżonej decyzji może dojść do utraty pracy przez [...] osób, utratę przez przedsiębiorcę wypracowanej pozycji rynkowej, której odbudowanie przy obecnie występującej na rynku konkurencji będzie niemożliwe oraz do utrudnień w dostępie pacjentów do aptek. WSA zaznaczył, że w odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł m.in. o nieuwzględnienie wniosku Spółki o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Za uwzględnieniem wniosku nie przemawia okoliczność braku możliwości zakupu leków przez pacjentów, w miejscowości w której zamieszkują, a także pozostałe okoliczności podniesione we wniosku w postaci konieczności utylizacji leków, szkód majątkowych poniesionych przez przedsiębiorcę czy szkody w postaci utraty pracy personelu obu aptek. Są to normalne następstwa wykonania decyzji. Skarżąca dopuściła się poważnego naruszenia zasad obrotu produktami leczniczymi do podmiotu nieuprawnionego. W ocenie organu, dotychczasowa skala naruszeń prawa farmaceutycznego przez Spółkę w powiązaniu z jej postawą zdeterminowaną w prowadzeniu obrotu detalicznego produktami leczniczymi niezgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa powoduje, że dalsze funkcjonowanie aptek, objętych zaskarżoną decyzją, stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu produktami leczniczymi, a także dla życia lub zdrowia ludzkiego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że wskazując na szkodę majątkową Spółka przedstawiła jedynie dokumenty potwierdzające ponoszenie kosztów, zobowiązań, w tym kredytów czy umów leasingu oraz wartość stanów magazynowych w obydwu aptekach. Nie wyjaśniła jednakże swojej ogólnej sytuacji finansowej. Nadto bezsprzecznie działalność związana z prowadzeniem aptek objętych decyzją zaskarżoną nie jest jedynym przedmiotem działalności Spółki. Okoliczność tę wskazała sama skarżąca. Wprawdzie podniosła, że przedmiotowe apteki stanowią główne źródło dochodu przedsiębiorcy, jednakże okoliczność ta wymyka się ocenie Sądu pod kątem przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Spółka nie wskazała bowiem jaką jeszcze działalność prowadzi i jaki osiąga z tego tytułu przychód/dochód. Z KRS wynika, że skarżąca prowadzi działalność m.in. w miejscowości L. (k. [...] Rubryka 3 - Oddziały), a z pisma Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2022 r., znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, wynika że Spółka prowadzi punkt apteczny i sklep zielarsko-medyczny. Nie wiadomo jednakże, czy działalność ta jest jedyną działalnością, poza działalnością związaną z prowadzeniem aptek ogólnodostępnych objętych zaskarżoną decyzją. Informacji takiej Spółka nie udzieliła. W tej sytuacji Sąd nie jest w stanie ocenić, czy wykonanie decyzji zaskarżonej spowoduje automatycznie niewypłacalność Spółki. Należy mieć na uwadze, że sama okoliczność w postaci likwidacji jednego z elementów działalności Spółki nie wystarczy do przyjęcia, że spowoduje to zaprzestanie działalności Spółki jako całości. Wykonanie decyzji nie wpłynie także znacząco na dostęp pacjentów do aptek w poszczególnych miejscowościach. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w miejscowości K. jest jeszcze 1 inna apteka, a w M. - 7. Sąd zgodził się ze skarżącą, że niewstrzymanie wykonania decyzji spowoduje utratę części dochodu, jednak z wniosku i załączonej do niego dokumentacji nie wynika, że sytuacja taka miałaby doprowadzić do niewypłacalności Spółki jako całości, a co za tym idzie, nie można przyjąć, że wykonanie decyzji prowadzić będzie do upadłości Spółki. Oceny w tym przedmiocie nie zmienia sama wysokość zobowiązań czy wartość stanów magazynowych, zwłaszcza że - jak już wyżej wskazano - Spółka nie przedstawiła swojej ogólnej sytuacji majątkowej. Nie wskazano bowiem jakiego rzędu przychód osiąga Spółka i jaką działalność, poza tą objętą decyzją zaskarżoną oraz ujawnioną w KRS, prowadzi. W ocenie Sądu, zastosowania w sprawie ochrony tymczasowej nie uzasadniają także wskazywane przez Spółkę negatywne konsekwencje dla pracowników przez nią zatrudnionych bądź utrata pozycji na rynku. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zaprzestanie przez pracowników świadczenia pracy w związku z zakończeniem działalności przez aptekę co do zasady stanowi normalną konsekwencję wykonania zaskarżonej decyzji. Oczywiście w indywidualnych sytuacjach kwestia ta może być oceniana, wespół z innymi okolicznościami, jak wypełniająca warunki umożliwiające wstrzymanie wykonania decyzji. Jednakże w tej sprawie okoliczność ta nie uzasadnia wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. WSA wskazał, że w tej konkretnej sprawie przyznał prymat interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym Spółki, czy osób przez nią zatrudnionych. Rozważając kwestię zastosowania ochrony tymczasowej, nie można bowiem zignorować okoliczności, że w aktach sprawy znajduje się pismo Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2022 r. informujące o nieprawidłowościach, w aptece prowadzonej przez skarżącą, mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Również i w odpowiedzi na skargę GIF zwrócił uwagę, że po wydaniu decyzji o cofnięciu zezwolenia, w ciągu roku zostały wydane [...] decyzje dotyczące apteki w K., w tym dwie dotyczące nakazu usunięcia uchybień i jedna dotycząca nałożenia kary pieniężnej za wydanie leków z przekroczeniem maksymalnego poziomu substancji psychoaktywnych. Podsumowując Sąd zaznaczył, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim Spółka nie wykazała by na skutek wykonania zaskarżonej decyzji mogło dojść do niebezpieczeństw wyrządzenia szkody znacznej lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółka nie tylko nie przedstawiła swojej sytuacji majątkowej, ale i nie wskazała pozostałych obszarów prowadzonej działalności. W tej sytuacji argumentacja wniosku skupiająca się na wykazaniu wysokości ponoszonych kosztów czy wysokości zobowiązań bądź strat, nie mogła skutkować zastosowaniem ochrony tymczasowej. Za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji w tej konkretnej sprawie nie przemawiają także pozostałe argumenty wniosku i pisma je uzupełniającego. W zażaleniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pisma z [...] października 2023 r. oraz do niniejszego zażalenia na okoliczność ich treści. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pomimo istnienia przesłanek wstrzymania jej wykonania opartą na nieuzasadnionym wnioskowaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej. Podkreśliła, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i brak możliwości prowadzenia aptek nawet przy działaniu sklepu medycznego i punktu aptecznego doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody oraz wywoła trudne do odwrócenia skutki. Spółka zaznaczyła, że to apteki stanowiły główne źródło jej dochodu. Z dołączonych do zażalenia dokumentacji księgowej wynika, że do października 2023 r. dochody z apteki zlokalizowanej w M. wynosiły [...] zł, a z apteki w K. [...] zł, co stanowi ok. 80% ogólnych dochodów spółki. Tymczasem dwie pozostałe działalności ok. 19,5%, tj. odpowiednio sklep medyczny [...] zł, natomiast punkt apteczny [...] zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, (...). Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest zatem związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zobligowana wykazać, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zadaniem sądu administracyjnego jest zaś te przesłanki ocenić, zarówno pod względem kompletności, jak i zasadności. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła możliwość wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. NSA tej oceny nie podziela. W ocenie NSA, uzasadnienie wniosku jak również znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w sposób wystraczający uprawdopodobniały przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej uzależniona jest od uprawdopodobnienia, nie zaś udowodnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutków wykonania decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie, co do zasady, spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżąca straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (por. np. postanowienia NSA z dnia: 14 października 2021 r., sygn. akt II GZ 327/21; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 366/20; 12 czerwca 2018 r.). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej może również spowodować dla skarżącej skutki odnośnie do zatrudnienia pracowników. Jest bowiem oczywiste, że skarżąca będąc zmuszona zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wskazanych w zaskarżonej decyzji aptek, stanie przed koniecznością zwolnienia pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów. Spowoduje to zatem dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, ponieważ utraci ona zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu takiej specyficznej działalności gospodarczej. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, w szczególności pacjentów realizujących recepty. Odnosząc się natomiast do faktu, że skarżąca Spółka poza aptekami prowadzi jeszcze dodatkową działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu punktu aptecznego i sklepu zielarsko-medycznego, za niezasadne NSA uznał twierdzenia, iż odebranie Spółce uprawnienia do prowadzenia aptek ogólnodostępnych nie spowoduje skutków opisanych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. i uprawdopodobnionych we wniosku z tej tylko przyczyny. Skoro prowadzenie aptek ogólnodostępnych stanowi główne, podstawowe, źródło dochodów strony skarżącej, co potwierdzają też załączone do zażalenia dokumenty, to całościowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GIF należało dokonywać również z uwzględnieniem tej właśnie okoliczności, tj. proporcji dochodów osiąganych z poszczególnych elementów prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem NSA, okoliczności sprawy pozwalają zatem stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji, może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Ze wskazanych powodów Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zażalenie, zatem w punkcie 1 sentencji uchylił zaskarżone postanowienie, a w punkcie 2 sentencji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania zażaleniowego ze względu na brak podstawy prawnej dla wydania takiego rozstrzygnięcia.