II GZ 294/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1889/22 w zakresie oddalenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.Dr/4122/171/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1889/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek A. w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r., nr SKO.Dr/4122/171/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie wszczętej skargą K. Sp. z o.o. w K. stosunek administracyjnoprawny został ukształtowany na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. w związku z nałożeniem kary pieniężnej na K. Sp. z o.o. w K. za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi. Adresatem decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest wyłącznie podmiot, który tego dokonał. Bez znaczenia w ocenie Sądu I instancji jest to, kto jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany został bez zezwolenia obiekt w liniach rozgraniczających pas drogowy. Karę za zajęcie pasa drogowego nakłada się wyłącznie na podmiot, który tego dokonał, a nie na właściciela nieruchomości (chyba, że jest to ten sam podmiot). Zatem fakt, że A. w K. jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] w K., nie sprawia w ocenie Sądu I instancji, że powinna być ona uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Interes prawny w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie został oparty o prawo własności nieruchomości. Nie wynika on również z faktu zawarcia umowy dzierżawy pomiędzy właścicielem działki, a ukaraną spółką. Istniejące w sferze prawa cywilnego stosunki obligacyjne między stronami nie kreują interesu prawnego w zakresie prawa administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że może to kreować co najwyżej interes faktyczny po stronie wnioskodawcy (zainteresowanie rozstrzygnięciem sądu), lecz brak jest norm wynikających z prawa administracyjnego materialnego, z których mógłby wynikać interes prawny A. w K. Sam wnioskodawca zresztą nie powołuje się na takowe przepisy (poza art. 140 zd. 1 Kodeksu cywilnego). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. w K. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku A. w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy A. w K. posiadała interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, ponieważ kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego dotyczyła obiektu znajdującego się na nieruchomości, która pozostaje własnością A. w K., co bezpośrednio wpływa na jej prawa i obowiązki; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że A. w K. nie legitymuje się interesem prawnym w sytuacji, gdy jej interes prawny wynika w szczególności z prawa własności (z art. 140 k.c.) oraz stosunków obligacyjnych, tj. umowy dzierżawy nieruchomości, które mają wpływ na prawa i obowiązki A. w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, na którym oparta jest legitymacja procesowa uczestnika postępowania, nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot jakkolwiek pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2000, str. 126). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, niepubl., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt I FPS 2/17). Źródłem interesu prawnego w sferze regulacji administracyjnoprawnej nie może być sam fakt bycia podmiotem praw cywilnoprawnych (np. rzeczowych lub obligacyjnych), jak również nie można wywodzić tego interesu ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej. Dopiero ustalenie obowiązywania określonej normy prawa administracyjnego, która bezpośrednio odwołuje się do praw lub obowiązków wynikających z norm prawa cywilnego, uznając je za źródło interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego, pozwala na przyjęcie, że podmiotom praw cywilnych (np. prawa własności nieruchomości lub ograniczonego prawa rzeczowego) przysługuje interes prawny w danej sprawie administracyjnej. W sprawie wszczętej skargą K. Sp. z o.o. w K., podstawą powstałej odpowiedzialności z tytułu popełnienia deliktu administracyjnego jest przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Norma prawna wynikająca z tego przepisu stanowi podstawę administracyjnej kary pieniężnej, którą nałożono na spółkę. Stanowi to zatem przepis prawa administracyjnego materialnego, którego zastosowanie jest konsekwencją naruszenia obowiązku - uzyskania uprawnienia na zajęcie pasa drogowego. Z okoliczności przedmiotowej sprawy i przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że zarówno obowiązek, jak i sankcja za jego naruszenie skierowane są wobec skarżącego, tj. K. Sp. z o.o. w K., odnosząc się tym samym do interesu prawnego spółki. Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie można wyprowadzić normy, które przez odpowiednie wyznaczenie przesłanek treściowych lub odesłanie do norm prawa cywilnego przyznawałyby interes prawny do udziału w postępowaniach w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z tym zezwoleniem podmiotom praw lub obowiązków cywilnoprawnych (w tym praw właścicielskich lub ograniczonych praw rzeczowych) związanych z nieruchomością, co do której właściwy zarządca drogi wydał decyzję, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Brak również normy materialnoprawnej, która z samym faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej wiązałaby skutek prawny w postaci istnienia interesu prawnego w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, wobec nieistnienia interesu prawnego po stronie A. w K. w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r., nie jest możliwe dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.