II GZ 251/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia H. Sp. j. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1674/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. Sp. j. w G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 25 maja 2023 r. nr BP.024.3.2023.MH w przedmiocie zaprzestania prowadzenia obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi i wycofanie ich z obrotu z obszaru całego kraju postanawia: oddalić zażalenie.

I. H. spółka jawna z siedzibą w G. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z 25 maja 2023 r., znak BP.024.3.2023.MH, nakazującą zaprzestania prowadzenia obrotu oraz nakazującą wycofanie z obrotu na obszarze całego kraju dystrybuowanych przez skarżącą weterynaryjnych produktów leczniczych o nazwach: [...] (B1 forte), [...] - roztwór wodny, [...] - roztwór wodny. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje duże straty finansowe, przedstawiono szacowane wyliczenie kwot strat w przypadku zaprzestania obrotu do końca grudnia 2023 r. Skarżąca podniosła, że w konsekwencji zaburzy to płynność finansową spółki i może doprowadzić do konieczności zwolnień pracowników. Wskazano na ograniczony termin ważności produktów leczniczych oraz wysokie koszty utylizacji, gdyż z uwagi na upływ terminu ważności produkty nie będą mogły zostać sprzedane przez skarżącą w późniejszym terminie. W konsekwencji skarżąca będzie narażona na kolejną nieodwracalną i dużych rozmiarów szkodę w postaci utraty znacznej części towaru. Nadto podkreślono, że wykonanie decyzji spowoduje utratę klientów, utratę pracowników i utratę ich zaufania, jak również pozbawi dostępności jedynych takich produktów na rynku, co może negatywnie wpłynąć na zwierzęta, a nawet konsumentów. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1674/23, odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634., dalej: p.p.s.a). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącej spółki nie został w należyty sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja (twierdzenia) nie została udokumentowana dokumentami źródłowymi, które obrazowałyby kondycję finansową spółki. Spółka nie załączyła żadnej dokumentacji, na podstawie której Sąd mógłby dokonać oceny zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Sąd zwrócił również uwagę, że ocena merytoryczna zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tj. czy doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. III. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji. Na podstawie art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brak wstrzymania wykonalności decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w przypadku produktu [...] obroty skarżącej za okres 5 miesięcy wyniosły 336.987,00 zł, to jest średnio miesięcznie 67.397,00 zł, a zatem przyjmując, że zakaz obrotu obowiązywałby przez okres od czerwca 2023 r. do grudnia 2023 r. tj. przez okres 7 miesięcy, utrata obrotów może oscylować w kwocie ok. 471.779,00 zł. W przypadku produktu [...] B1 forte obroty za 5 miesięcy wyniosły 130.442,00 zł to jest średnio miesięcznie 26.088,00 zł, a zatem przyjmując, że zakaz obrotu obowiązywałby przez okres od czerwca 2023 r. do grudnia 2023 r. tj. przez okres 7 miesięcy, utrata obrotów może oscylować w kwocie ok. 182.616,00 zł. Z kolei w przypadku produktu [...] obroty za 5 miesięcy wyniosły 11.757,00 zł to jest średnio miesięcznie 2.351,00 zł, a zatem w przypadku zakazu obrotu obowiązującego przez okres od czerwca 2023 r. do grudnia 2023 r. tj. przez okres 7 miesięcy, utrata obrotów może oscylować w kwocie ok. 16.457,00 zł. Natomiast w przypadku produktu [...] obroty za 5m-cy wyniosły 29.322,00 zł to jest średnio miesięcznie 5.864,00 zł, a więc przyjmując, że zakaz obrotu obowiązywałby przez okres od czerwca 2023 r. do grudnia 2023 r. tj. przez okres 7 miesięcy, utrata obrotów może oscylować w kwocie ok. 41.048,00 zł. Podsumowując wszystkie produkty objęte decyzją, skarżąca wskazała, że utrata obrotów za 7 miesięcy może wynieść około 711.900,00 zł. Skarżąca poprzez szczegółowe wyliczenie zysków wskazała również, że w przypadku braku wstrzymania zaskarżonej decyzji odnotuje utratę zysku za okres 7 miesięcy (łącznie 4 produktów) ok. 359.148,00 zł. Nadto skarżąca wskazała, że miesięcznie ponosi wydatki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w kwotach ok. 150.000 – 200.000 zł, w skład których wchodzą wydatki na zatrudnienie pracowników i utrzymanie fizycznej (lokalowej) infrastruktury hurtowni, w tym stałe koszty przechowywania leków i innych produktów. Koszty nabycia produktów leczniczych weterynaryjnych oraz pozostałych produktów, to odrębna kategoria wydatków. Skarżąca wskazała również, że odprowadza bardzo wysokie podatki i inne daniny publiczne. Za okres od stycznia do maja 2023 r. odprowadziła następujące daniny publiczne: ZUS spółki w kwocie 115.746,08 zł, ZUS spółki + wspólników w kwocie 180.080,96 zł, PIT-4 w kwocie 21.566,00 zł, podatek VAT w kwocie 280.325,00 zł oraz podatek właścicieli x 6 w kwocie 225.654,00 zł. Skarżąca zwróciła też uwagę, że produkty objęte decyzją mają ograniczony termin ważności, a w związku z nakazem wycofania z obrotu skarżąca nie może posiadanych na stanie produktów sprzedać, przez co będzie musiała ponieść wysokie koszty utylizacji produktów. W uzupełnieniu zażalenia pismem z dnia 16 listopada 2023 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku zdjęcia opakowań produktu [....] na fakt dystrybucji produktu w opakowaniach o dwóch różnych pojemnościach: 500 mililitrów oraz 5 litrów oraz braku podstaw do uznania produktu [...] za weterynaryjny produkt leczniczy, a tym samym błędnej odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Skarżąca podtrzymała wniosek o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634; dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a,. należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Jak wynika z powyższego, ocena istnienia w danej sprawie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. np. postanowienia NSA: z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II GZ 8/22). Oceniając złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z powodu niespełnienia powyżej wskazanych warunków, nie mógł być uwzględniony. Skarżąca nie przedstawiła w nim takich okoliczności, które mogłyby przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej. Zaskarżone zażaleniem postanowienie WSA odmawiające wstrzymania wykonania było zatem zgodne z prawem. Oceny tej nie podważa argumentacja podniesiona w zażaleniu. W szczególności podkreślenia wymaga, że argumentacja skarżącej odnosi się jedynie do opisania strat, jakie może ponieść w związku z niemożnością obrotu konkretnymi produktami wymienionymi w zaskarżonej decyzji. Jak jednak sama wskazała we wniosku, obrót tymi towarami jest jednym, nie zaś jedynym źródłem dochodu. Podała również, że jest to dochód znaczący, bez wskazania jednak na jego rozmiar. Takie ograniczenie argumentacji jedynie do części prowadzonej działalności gospodarczej, bez jednoczesnego wskazania sytuacji majątkowej skarżącej, uniemożliwia ocenę, czy wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie doprowadzi do skutków przedstawianych przez skarżącą. Ze złożonego wniosku powinno jednoznacznie wynikać, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącą, nie zaś jedynie, że spowodowane zostaną straty związane z obrotem konkretnymi produktami. Jest to bowiem normalne następstwo wydanej decyzji, zaś zastosowanie ochrony tymczasowej przez sąd poprzez wstrzymanie wykonalności takiej decyzji, powinno wiązać się z wyjątkowymi, nie zaś typowymi konsekwencjami. Dopiero całościowe przedstawienie sytuacji majątkowej skarżącej spółki w kontekście braku możliwości obrotu konkretnym produktem, umożliwiłoby ocenę wystąpienia przesłanek o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skoro zatem na obecnym etapie argumentacja skarżącej co do jej sytuacji finansowej i majątkowej jest fragmentaryczna i ograniczona jedynie do części prowadzonej działalności gospodarczej, na tej podstawie nie jest możliwa ocena, czy faktycznie zajdzie konieczność np. zwolnienia pracowników. Nie jest bowiem wykluczone, że skarżąca dalej będzie mogła prowadzić działalność gospodarczą, zaś zyski z obrotu innymi produktami pozwolą na jej normalne funkcjonowanie przy jedynie mniejszym dochodzie. Dodatkowo wskazać należy, że wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca przedstawione w uzasadnieniu wyliczenia zysków i strat powinna realnie udokumentować odpowiednią dokumentacją, którą stanowić mógłby np. rachunek zysków i strat, bilans, deklaracje PIT, itp., które to dokumenty w sposób przejrzysty i jednoznaczny dokumentują wynik finansowy skarżącej. Ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji obciąża skarżącą i polega na wykazaniu, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że bez przedstawienia dokumentów obrazujących sytuację finansową skarżącej niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji będzie mogło skutkować okolicznościami stanowiącymi przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że w świetle przedstawionej przez skarżącą argumentacji obrazującej jej sytuację finansową - uprawdopodobniła ona wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykonała obciążającego ją obowiązku wykazania, że spełnione zostały powyżej wskazane przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.