II GZ 240/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2387/17 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2387/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. w C., wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] września 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznych. W ocenie Sądu, skarżąca spółka uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Charakter przedmiotowej sprawy przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem jej wykonanie spowoduje skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności hurtowni farmaceutycznej (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie). To z kolei oznacza dla skarżącej faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a więc zwolnienie zatrudnionych pracowników, utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków i w efekcie zachwianie płynności finansowej. WSA, powołując się na stanowisko NSA, uznał, że ryzyko zwolnienia pracowników, a następnie likwidacja działalności gospodarczej mogą być uznane za okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niewątpliwie odpływ przedsiębiorców prowadzących apteki do innych hurtowni, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki. WSA uznał, że wskazane przez spółkę skutki wykonania decyzji świadczą o zaistnieniu, czy też możliwości zaistnienia, niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą. W pismach z [...] grudnia 2017 r. i z [...] grudnia 2017 r., które wpłynęły do Sądu już po wydaniu ww. postanowienia, skarżąca przedstawiła dodatkowe argumenty przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie organu, okoliczności przyjęte przez Sąd za podstawę udzielenia spółce ochrony tymczasowej są normalnymi następstwami wykonania decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki, tj. kwestię utraty pracy przez osoby zatrudnione w aptece i utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków i w efekcie zachwianie płynności finansowej, co ponadto w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia w przedłożonych dowodach z dokumentów. Organ uznał, że WSA oparł postanowienie na okolicznościach, których skarżąca nie uprawdopodobniła należycie. Spółka wskazała, że w prowadzonej przez nią hurtowni farmaceutycznej pracę wykonuje sześć osób, podczas gdy z załączonej dokumentacji wynika, że zatrudniona jest tylko jedna osoba, do czego nie odniósł się Sąd. Ponadto, prowadzenie hurtowni nie jest jedynym przedmiotem działalności spółki. Prowadzi ona również B., będący podmiotem leczniczym. Spółka nie wyjaśniła, który z elementów kosztów prowadzonej działalności odnosi się do hurtowni. Przedstawione umowy (najmu, o obsługę prawną i księgową) wcale nie świadczą o tym, że spółka w związku z zaprzestaniem działalności jako hurtownia poniesie z tego tytułu jakąkolwiek szkodę. GIF stwierdził, że wskazywane przez skarżącą koszty generowane są zasadniczo przez jedną osobę, tj. wynajmującym lokal przeznaczony na hurtownię oraz udzielającym pożyczki jest H. C., który również ma powiązania z przedsiębiorcą świadczącym usługi księgowe dla skarżącej, a także pośrednio ze skarżącą. Ponadto, organ podniósł, że skarżąca nie przedstawiła wiarygodnego spisu produktów, które są w magazynie hurtowni i które będą musiały być zutylizowane. W odpowiedzi na zażalenie spółka wniosła o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Zgodnie jednak z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości bądź w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z wnioskowego charakteru instytucji udzielenia ochrony tymczasowej wynika, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jej zastosowaniem spoczywa na podmiocie składającym wniosek. Oznacza to, że strona powinna uzasadnić wniosek takimi argumentami, aby wykazać, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, na poparcie przedstawionych w tym wniosku okoliczności strona powinna załączyć dokumenty obrazujące wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji, że spółka uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. za słuszne. Zażalenie organu nie podważa prawidłowości postanowienia z 15 grudnia 2017 r., więc podlega oddaleniu. W ocenie NSA, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków, zaburzona może zostać jej płynność finansowa. Spółka będzie również zobowiązana do utrzymywania pomieszczenia wykorzystywanego na hurtownię leków, bez możliwości dokonywania obrotu tymi produktami, co może spowodować dodatkową szkodę majątkową. Co istotne, umowa najmu tego lokalu została zawarta na czas oznaczony (do [...] grudnia 2018 r.), bez możliwości wcześniejszego jej rozwiązania, a więc w sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej spółka będzie zobowiązana do uiszczania czynszu za lokal do tego czasu, niezależnie od jego wykorzystania. Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej może mieć dla skarżącej również skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest, że skarżąca będzie zmuszona zwolnić pracowników, którzy do czasu – pozytywnego bądź negatywnego – zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia mogą znaleźć nowe zatrudnienie. Nie ma przy tym znaczenia, wbrew twierdzeniom organu, ilu faktycznie pracowników spółka zatrudnia. Zdaniem NSA, konieczność zwolnienia pracowników stanowi na gruncie niniejszej sprawy trudne do odwrócenia skutki dla skarżącej spółki w postaci utraty zaufanych pracowników, których posiadanie jest istotne przy prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej. Jeżeli zaś skarżąca zaprzestanie prowadzenia działalności, a nie zwolni pracowników, będzie ponosiła z tego tytułu szkodę, która będzie niemożliwa do naprawy. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej konieczność zwolnienia pracowników stanowi spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. W ocenie NSA na gruncie niniejszej sprawy bez znaczenia jest działalność gospodarcza skarżącej, polegająca na prowadzeniu podmiotu leczniczego. Skutki dotyczące zaprzestania prowadzenia hurtowni farmaceutycznej spełniają bowiem przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a, więc prawidłowo Sąd I instancji uznał, że stanowiły podstawę wydania postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej. NSA nie podziela przy tym stanowiska wyrażonego w powołanym w zażaleniu postanowieniu NSA z 19 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 360/17. Istotnie, każda decyzja cofająca zezwolenie pociąga za sobą dolegliwość w postacie konieczności zaprzestania objętej zezwoleniem działalności. Jednak samo to, że zaprzestanie prowadzenie działalności stanowi konsekwencję wydanej decyzji, nie przesądza, że wykonanie takiej decyzji nie powoduje skutków czy szkody, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym jest bowiem mowa o trudnych do odwrócenia skutkach bądź znacznej szkodzie, a nie o okolicznościach nadzwyczajnych, niestanowiących normalnych konsekwencji wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sądd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ nie ma ku temu przepisów. Jak wynika bowiem z art. 203 i 204 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie w przypadku zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku sądu I instancji.