II GZ 238/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. sp. z o.o. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 35/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. we W. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2023 r. nr HP.906.37.2023.ZH w przedmiocie nakazu usunięcia uchybień wymagań higienicznych i zdrowotnych postanawia: oddalić zażalenie.

I. P. sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła skargę na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 22 listopada 2023 r., nr HP.906.37.2023.ZH, w przedmiocie nałożenia nakazów. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania spółki od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej: organ I instancji) z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr 681/23 - wniesionego w zakresie punktów 1-4, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W kwestionowanych w odwołaniu punktach organ I instancji nakazał spółce: 1. Przedłożyć pomiary hałasu oraz drgań o ogólnym oddziaływaniu na organizm człowieka dla stanowiska pracy kierowca operator betonomieszarki, na pojazdach wykorzystywanych w [...] 2. Wytypować do opomiarowania i przeprowadzić oraz przedłożyć pomiary drgań miejscowych oddziałujących na organizm człowieka przez kończyny górne, na stanowisku pracy operator ładowarki na pojazdach wykorzystywanych w [....] 3. Wytypować do opomiarowania, przeprowadzić oraz przedłożyć pomiary cementu portlandzkiego na stanowisku pracy operator węzła betoniarskiego zlokalizowanego w [....]. 4. Zaktualizować oraz zaprowadzić zgodnie ze wzorem załączonym do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, rejestry czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy zlokalizowanych w [....], dla stanowisk pracy: a) kierowca-operator betonomieszarki, b) operator ładowarki, c) operator węzła betoniarskiego. Ustalono jednocześnie termin wykonania tych nakazów do dnia 31 grudnia 2023 r. W piśmie z 16 lutego 2024 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 35/24, odmówił na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka nie wykazała, że zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania nałożonych na nią nakazów. Sąd zwrócił szczególną uwagę, że skarżąca powołując się na ryzyko powstania trudnych do odwrócenia skutków, nie podała konkretnie o jakie skutki może chodzić. Również wskazując na obawę poniesienia przez spółkę nieuzasadnionych kosztów w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd, nie podała, nawet w przybliżeniu, wysokości kosztów wykonania nałożonych na spółkę nakazów w zestawieniu z jej sytuacją finansową. Spółka nie wskazała także, czy poniesienie kosztów wykonania nałożonych na nią nakazów mogłoby zagrozić jej funkcjonowaniu. Zdaniem Sądu brak powyższych informacji, jak również brak przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji finansowej skarżącej, czyni jej wniosek gołosłownym, a w szczególności niewykazującym jaką szkodę lub jakie trudne do odwrócenia skutki może spowodować wykonanie zaskarżonej decyzji. III. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W obszernym uzasadnieniu zażalenia skarżąca zwróciła uwagę, że Sąd rozpoznając jej wniosek pominął specyfikę sprawy. Skarżąca nadmieniła, że nie kwestionuje tego, że na pracodawcy spoczywa obowiązek sporządzenia oceny ryzyka zawodowego w odniesieniu do zatrudnianych pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy oraz wskazania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary, ale z uwzględnieniem warunków wykonywania pracy, mających wpływ na poziom narażenia, a w szczególności określonych w § 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Zdaniem skarżącej przepisy te nie wprowadzają obowiązku prowadzenia pomiarów dla poszczególnych miejscowości i długości geograficznej, na których są lub potencjalnie mogą być wykonywane czynności przez poszczególnych pracowników, jak również prowadzenia pomiarów dla zindywidualizowanych co do tożsamości pojazdów, maszyn, urządzeń czy narzędzi wykorzystywanych podczas świadczenia pracy. Powyższe okoliczności, mimo że wprost nie odnoszą się do treści przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., powinny zdaniem skarżącej zostać wzięte pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu wniosku. IV. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu złożył odpowiedź na zażalenie, wnosząc o jego oddalenie oraz rozpoznanie w trybie uproszczonym. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania, zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje mianowicie, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody przyjmuje się, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Rozstrzygnięcie sądu podejmowane w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu Sądu, do którego został skierowany wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 21/20; B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 338-340). Jak wynika z powyższego, ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, zaś ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezbędne jest zatem wskazanie przez wnioskodawcę na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne (por. m.in. postanowienia NSA z z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636 oraz z 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010, s. 207). W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją nakazano skarżącej: 1. Przedłożyć pomiary hałasu oraz drgań o ogólnym oddziaływaniu na organizm człowieka dla stanowiska pracy kierowca operator betonomieszarki, na pojazdach wykorzystywanych w [...]. 2. Wytypować do opomiarowania i przeprowadzić oraz przedłożyć pomiary drgań miejscowych oddziałujących na organizm człowieka przez kończyny górne, na stanowisku pracy operator ładowarki na pojazdach wykorzystywanych w [...]. 3. Wytypować do opomiarowania, przeprowadzić oraz przedłożyć pomiary cementu portlandzkiego na stanowisku pracy operator węzła betoniarskiego zlokalizowanego w [...]. 4. Zaktualizować oraz zaprowadzić zgodnie ze wzorem załączonym do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, rejestry czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy zlokalizowanych w [...], dla stanowisk pracy: a) kierowca-operator betonomieszarki, b) operator ładowarki, c) operator węzła betoniarskiego. A zatem w niniejszej sprawie skarżąca powinna była wykazać, że wykonanie tych obowiązków spowoduje wystąpienie powyżej wskazanych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a mimo to sąd orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca tego nie wykazała. Powołana w zażaleniu argumentacja skarżącej dotyczy zawartego w decyzji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kwestionuje w ten sposób zgodność z prawem decyzji nakładającej na nią nakazy, co wykracza poza zakres niniejszego postępowania dotyczącego oceny zgodności z prawem postanowienia WSA w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania tej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie uznał złożony wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej za niezasadny przyjmując, że skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a wniesione zażalenie i zawarta w nim argumentacja nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Skarżąca próbuje podważyć decyzję merytorycznie, co jest nie dopuszczalne w postępowaniu prowadzonym w celu rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Jak to już zostało wykazane - katalog art. 61 § 3 p.p.s.a. jest katalogiem zamkniętym, tym samym uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że wyegzekwowanie nakazu (nakazów) spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, a więc czy rzeczywiście zagrozi jej dalszemu funkcjonowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowy jest pogląd Sądu pierwszej instancji o braku w tej sprawie spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W tej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia tych przesłanek błędnie wychodząc z założenia, że Sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą. Błędnie również skarżąca przyjmuje, że w sytuacji braku uzasadnienia wniosku i niewykazania zaistnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, sąd ma obowiązek samodzielnego ich poszukiwania. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji należy podkreślić, że skarżąca ograniczając się w zażaleniu do ogólnikowych stwierdzeń koncentrujących się na wadliwości nałożenia na nią obowiązków, nie uwiarygodniła argumentacji, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z prawem. Argumentacja skarżącej jest zresztą niekonsekwentna, z jednej strony bowiem zarzuca Sądowi, że nie wstrzymał wykonani zaskarżonej decyzji, a z drugiej wskazuje, że ta zaskarżona decyzja nie nadawała się do wstrzymania wykonania, gdyż jedynie utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 zażalenia, s. 2). Dodatkowo podnosi, że obowiązki nałożone decyzją organu pierwszej instancji nie są możliwe do wykonania z powodu ich niejasności (pkt 2 zażalenia, s. 3) i że nałożone na nią obowiązki nie dotyczą sytuacji, gdy jako pracodawca nie wykonywała w ogóle pomiarów i badań, lecz chodzi i zakresy tych badań i możliwość ich wykorzystania w innych lokalizacjach (pkt 3 zażalenia, s. 3). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zostać w sposób dostateczny uzasadniony, tj. należy wskazać okoliczności, z których wynikałoby, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Żądanie wstrzymania wykonania decyzji bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów dotyczących przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mogło doprowadzić do uwzględniania wniosku. W tej sprawie ani uzasadnienie wniosku, ani zarzuty i uzasadnienie zażalenia, nie odnoszą się do konkretnych okoliczności wskazujących na przesłanki pozwalające uznać, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w stosunku do wnioskodawczyni zasadne. Jak wskazano wyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywał na skarżącej. W tej sprawie te przesłanki nie zostały wykazane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zatem uznać, w świetle przedstawionej przez skarżącą argumentacji nawiązującej do wadliwości zaskarżonej decyzji, że nie był trafny pogląd Sądu pierwszej instancji o braku wykazania we wniosku o wtrzymanie wykonania decyzji okoliczności przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oddalił zażalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie ma jednak przeszkód, aby strona skarżąca, która nie uzyskała ochrony tymczasowej, ponowiła wniosek wskazując na nowe okoliczności i dowody. Art. 61 § 4 p.p.s.a. przewiduje bowiem, że wydane postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (por. m.in. postanowienie NSA z 31 marca 2005 r. sygn. akt II OZ 155/05; zob. też B. Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 349-350).