II GZ 235/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 56/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 grudnia 2023 r. nr SKO.RD/52/6938/552/2023 w przedmiocie utraty wymogu dobrej reputacji postanawia: oddalić zażalenie.

I. M. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Kielcach z 4 grudnia 2023 r. nr SKO.RD/52/6938/552/2023 w przedmiocie utraty wymogu dobrej reputacji. W skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 19 lutego 2024r., sygn. akt I SA/Ke 56/24, działając na podstawie art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji orzekł, że zaskarżona decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji ma jedynie charakter ustalający i tym samym nie powoduje ze swej istoty trudnych do odwrócenia skutków, ani znacznej szkody. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o utracie reputacji rodzi określone skutki prawne - w tym cofnięcie czy zawieszenie zezwolenia - ale te nie powstają z mocy prawa - lecz wymagają wydania odrębnych decyzji, które z kolei mogą być przedmiotem kontroli i wniosków o wstrzymanie ich wykonania. Zdaniem Sądu, na tym etapie powoływanie się na skutek w postaci konieczności zaprzestania działalności nie jest uzasadnieniem istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. III. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Przyznanie stronie skarżącej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności powinien kierować się jedynie przesłankami wyczerpująco określonymi w art. 61 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie, przy znacząco dużym nakładzie sił i środków lub będzie niemożliwy (zob. np. postanowienia NSA: z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II FZ 695/17; LEX nr 2405804; z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 182/10, niepubl.; z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Wnioskujący winien wskazać na konkretne zdarzenia lub okoliczności świadczące o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione, czyli że na skutek wykonania decyzji grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty, bądź też, że do odwrócenia skutku jej realizacji nie wystarczy zwrot wyegzekwowanej należności nawet z odsetkami. Wnioskodawca musi zatem wykazać istnienie realnego niebezpieczeństwa, iż wykonanie zaskarżonego aktu przed zbadaniem jego prawidłowości przez sąd administracyjny, wywoła nieodwracalne pogorszenie jego sytuacji, którą trudno będzie naprawić nawet po ewentualnym wyeliminowaniu zaskarżonego aktu. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Należy również zaznaczyć, że orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może, lecz nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet w przypadku, gdy występują w sprawie przesłanki, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji, wydanej na skutek ustalenia wydania w dniu 22 września 2022 r. przez Sąd Rejonowy w Kielcach orzeczenia skazującego skarżącego za popełnienie przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 pkt 1 w zw. z 2a u.t.d., zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymogi określone w przepisach, m.in. ustanowiony w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 wymóg dobrej reputacji. Stosownie zaś do treści art. 7d ust. 6 u.t.d. organ publiczny, o którym mowa w art. 7 ust. 2, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 5 pkt 1, tj. decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji – w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, zawiesza zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego – do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e cyt. ustawy. Dobra reputacja jest więc jednym z warunków, jakie musi spełniać ubiegający się/posiadacz zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, a wydanie decyzji stwierdzającej jej utratę nie skutkuje bezpośrednio cofnięciem posiadanego zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Kielcach oceniając wniosek skarżącego w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., prawidłowo uznał, że brak było podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącego instytucji ochrony tymczasowej. Oceny tej nie zmieniają zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione w zażaleniu. Zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym postanowieniu, że zaskarżona decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji jedynie stwierdza tę cechę strony. Sama ta decyzja nie powoduje jednak jeszcze trudnych do odwrócenia skutków ani znacznej szkody. Wprawdzie w świetle obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 7d ust. 6 u.t.d. orzeczenie o utracie reputacji rodzi określone skutki prawne, w tym zawieszenie zezwolenia na wykonywanie przewoźnika drogowego do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, ale te skutki nie powstają bezpośrednio z mocy wydanej decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji, lecz wymagają wydania odrębnych decyzji, które z kolei mogą być przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej oraz wniosków o wstrzymanie ich wykonania. Mając to na uwadze zasadnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że powoływanie się na etapie wydawania decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji na skutek w postaci konieczności zaprzestania działalności, który może nastąpić w przyszłości, nie jest uzasadnieniem istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016; komentarz do art. 61 oraz przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwo). Przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. np. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl - Rzeszów 2008 r., s. 53 i 109–110). Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu działania innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (por. T. Woś, op. cit. komentarz do art. 61 oraz np. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GZ 360/16; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (np. postanowienia NSA: z 26 września 2013 r., sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1412495; z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FZ 102/11; LEX nr 990030). Innymi słowy, wstrzymanie wykonania dotyczy tylko aktu, który wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w związku z tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji (w rozumieniu przepisów u.t.d.) nie powoduje ze swej istoty trudnych do odwrócenia skutków, ani znacznej szkody (por. np. postanowienia NSA: z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GZ 243/16; z 25 września 2020 r., sygn. akt II GZ 243/20; postanowienie WSA w Warszawie z 22 września 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4149/23). Decyzja ta, jako niepodlegająca wykonaniu, nie mogła zostać tym samym wstrzymana. W tych okolicznościach prawidłowo Sąd pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.