II GZ 22/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4709/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4709/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd I instancji, WSA) odmówił B. G. (dalej: skarżąca) wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: organ) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (dalej: decyzja GIF). W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że w skardze na powyższą decyzję skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wstrzymanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji, odmawiając wstrzymania wykonania decyzji, stwierdził że zaskarżona decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 974 ze zm.; dalej: p.f.). Natomiast stosownie do art. 108 ust. 4a p.f., od decyzji w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, wydanej na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4a oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 nie stosuje się ogólnej instytucji z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). WSA podkreślił również, że nie ma innej podstawy prawnej, która umożliwia zastosowanie wstrzymania wykonania decyzji w danej sprawie. Pismem z 14 grudnia 2021 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji poprzez jego uwzględnienie, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, tj. 1) przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie przez sąd I instancji i ograniczenie się do przywołania w uzasadnieniu wyłącznie przepisu art. 108 ust. 4a p.f. oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bez rzetelnego uzasadnienia prawnego, w tym bez przeprowadzenia samodzielnej oceny prawnej i wykładni tych przepisów co doprowadziło do wydania przez sąd postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji bez możliwości jego weryfikacji przez skarżącą pod kątem zasadności odmowy i uniemożliwiło kontrolę instancyjną postanowienia polegającą na prześledzeniu toku myślowego sądu I instancji; 2) przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 108 ust. 4a p.f. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące wydaniem postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została m.in. wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f., a co za tym idzie w sprawie nie mogła mieć zastosowania instytucja przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a., podczas gdy podstawą prawną zaskarżonej decyzji był również przepis art. 101 pkt 4 p.f., a ta podstawa prawna nie wyłącza możliwości procedowania przez sąd na podstawie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. II. przepisów prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 108 ust. 4a p.f. w zw. z przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez sąd I instancji, że przepis ten ma zastosowanie do każdej decyzji wydanej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f. choćby jej podstawa prawna obejmowała swoim zakresem również inne przepisy, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 108 ust. 4a p.f. powinna prowadzić do wniosku, że w sprawach w których podstawą rozstrzygnięcia jest art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f. oraz inne przepisy p.f. możliwym jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu zażalenia streszczono przebieg postepowania w tej sprawie, a także przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów zażalenia. Organ nie wniósł odpowiedzi na zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Dokonując oceny zasadności wniosku skarżącej należy na wstępie wskazać, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. jest możliwość skorzystania przez adresata aktu lub czynności z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać ich wykonanie, zanim sprawa zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Art. 108 ust. 4a p.f. przewiduje, że nie stosuje się art. 61 § 3 p.p.s.a. do decyzji, o których mowa w ust. 4, wydanych na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4a oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3. Artykuł 103 ust. 1 pkt 2 p.f. stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli apteka naruszyła przewidziany w art. 86a. zakaz zbywania produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Przepis art. 108 ust. 4a wszedł w życie w dniu 14 czerwca 2018 r. na mocy art. 6 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1039). Zaś sama ustawa miała na celu uszczelnienie regulacji w zakresie narastającego od 2012 r. w Polsce problemu z dostępnością wielu produktów leczniczych dla ludzi, co spowodowane było między innymi masową sprzedażą produktów leczniczych przez hurtownie do zagranicznych kontrahentów, co skutkowało brakiem w polskich aptekach specjalistycznych lub nowoczesnych leków, zwłaszcza tych ratujących życie (zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw, druk nr 2156, https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2156). I chociaż w chwili przedłożenia w Sejmie powyższego projektu ustawy, projektodawca nie przewidywał w nim dodania do art. 108 ustępu 4a, to w toku prac legislacyjnych dostrzeżono konieczność wprowadzenia rozwiązania prawnego pozwalającego na natychmiastowe wyegzekwowanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w przypadku naruszenia art. 86a p.f. Wobec powyższego art. 108 ust. 4a p.f. należy traktować jako lex specialis wobec art. 61 § 3 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jedną z podstaw prawnych wydania tej decyzji przez organ był bowiem art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f., ponieważ, jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji, apteka dokonała sprzedaży do hurtowni farmaceutycznych produktów leczniczych, a więc naruszyła art. 86a p.f., który także został wskazany jako podstawa prawna decyzji organu (zob. str. 1-3 decyzji GIF). Wobec powyższego, sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a z treści zaskarżonego postanowienia w sposób niewątpliwy wynika, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jakie argumenty, zdaniem sądu, za tym przemawiały. Zawarty w uzasadnieniu wywód, mimo że dość zwięzły, w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera też wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę postanowienia. Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z podniesionych przez stronę zarzutów i do każdego z argumentów na ich poparcie – może je bowiem oceniać całościowo. Okoliczność natomiast, że autor zażalenia nie podziela stanowiska sądu i jego zdaniem uzasadnienie rozstrzygnięcia sądu jest nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.