II GZ 21/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2709/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 października 2023 r. nr POD.503.268.2021.MSA.MBP.3 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2709/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 października 2023 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przypomniał, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd był związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II GZ 255/24. Sąd wyjaśnił, że z analizy przedłożonych dokumentów finansowych nie wynikało, że sytuacja taka miałaby doprowadzić do niewypłacalności skarżącej, a co za tym idzie, nie można było przyjąć, że wykonanie decyzji prowadzić będzie do jej upadłości. Oceny tej nie zmieniła złożona przez skarżącą w dniu 24 czerwca 2024 r. dokumentacja uzupełniająca do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji poprzez nadesłanie umowy pożyczki z [...] stycznia 2024 r. w wysokości 100 000 zł zawartej pomiędzy A. S. (wspólnikiem) a skarżącą (reprezentowaną przez prezesa zarządu A. S. wraz z potwierdzeniem jej realizacji przez skarżącą). W ocenie Sądu, zastosowania w sprawie ochrony tymczasowej nie uzasadniały także wskazywane przez skarżącą negatywne konsekwencje dla spółki w postaci kosztów dodatkowych przy konieczności rozwiązania umów o pracę z personelem apteki. Także wykonanie decyzji zdaniem Sądu nie wpłynie znacząco na dostęp pacjentów do niezbędnych leków, gdyż na terenie K. znajduje się ponad czterdzieści aptek, a przy ul. [...] - obok spornej apteki - znajdują się jeszcze dwie inne apteki. Klienci mają możliwość skorzystania w celu realizacji recept i zamówień z usług innych podmiotów rynku farmaceutycznego, przy czym w ocenie Sądu brak możliwości obsługi pacjentów z otwartymi w spornej aptece receptami również, nie uzasadniał wstrzymania wykonania decyzji. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. a. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji w sytuacji, w której strona skarżąca wykazała wystąpienie ustawowych przesłanek w postaci wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej; b. art. 190 p.p.s.a. polegające na powoływaniu się przez tut. Sąd na związanie stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt II GZ 255/24 w sytuacji, w której związanie ww. postanowieniem dotyczyło wyłącznie konieczności uzupełnienia przyjętych ustaleń faktycznych (w tym uwzględnienia nowych okoliczności przedstawionych przez stronę skarżącą lub także przez stronę przeciwną - skarżony organ). Wobec powyższego wniesiono o uchylenie ww. postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji był związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II GZ 255/24. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tym orzeczeniu, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na bliżej nieskonkretyzowanych okolicznościach związanych z "koniecznością zwolnienia pracowników", "utratą kontrahentów i klientów", "utratą przez stronę jedynego źródła utrzymania", nie wyjaśniając szczegółowo, jakie konkretne cechy ilościowe lub jakościowe analizowanych stanów lub zdarzeń mają świadczyć o realnym zaistnieniu niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudno odwracalnych (nieodwracalnych) skutków. Ustalenia faktyczne i rozważania prawne Sądu pierwszej instancji były niewystarczające do stwierdzenia, że uznaniowa kompetencja procesowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. została wykonana w granicach dopuszczonej przez prawo swobody orzeczniczej. Konieczne zdaniem Naczelnego Sądy Administracyjnego było uzupełnienie przyjętych ustaleń faktycznych (w tym uwzględnienie nowych okoliczności przedstawionych przez stronę skarżącą lub także przez stronę przeciwną – skarżony organ), przeprowadzenie szczegółowych rozważań prawnych oraz należyte uzasadnienie ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej. Następnie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa zatem obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie zmienione i uzupełnione, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015, str. 384 oraz powołane tam orzecznictwo). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał niezasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, przyjmując, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim Sąd zasadnie uznał, że z wniosku i załączonej do niego dokumentacji nie wynikało, że sytuacja finansowa skarżącej miałaby doprowadzić do niewypłacalności, a wykonanie decyzji miałoby prowadzić do jej upadłości. Strata w roku 2023 r. wynosiła (-) 135 914,32 zł, a w roku 2024 r. (-) 87 171,39 zł. W 2023 r. zmalała także wysokość aktywów trwałych do 61 424,16 zł, mimo że w roku 2022 r. wynosiły one 60 471,26 zł. Natomiast aktywa obrotowe w 2023 r. wyniosły 86 663,52 zł. Ponadto z bilansu sporządzonego na dzień 31 grudnia 2023 r. wynikało, że należności krótkoterminowe skarżącej wynosiły 70 867,50 zł, a zobowiązania z tytułu kredytów i pożyczek wynosiły 201 000,00 zł. Nadto z przedłożonych dokumentów wynikało, że skarżąca w marcu 2024 r. uzyskiwała przychody na poziomie 96 892,13 zł. Sąd słusznie zauważył także, że przedłożona przez skarżącą umowa pożyczki z dnia [...] stycznia 2024 r. w wysokości 100 000 zł zawarta została pomiędzy wspólnikiem, a skarżącą reprezentowaną przez prezesa zarządu, czyli tego wspólnika. Powyższe zatem nie zmieniało oceny dokonanej przez Sąd w zakresie sytuacji finansowej skarżącej. Co istotne Sąd dokonał analizy pod kątem dostępu pacjentów do niezbędnych leków zauważając, że na terenie K. znajduje się ponad czterdzieści aptek, a przy ul. [...] – obok apteki skarżącej – znajdują się jeszcze dwie inne apteki. Wobec tego klienci mają możliwość skorzystania z nich w celu realizacji recept i zamówień. Oceny Sądu nie zmieniły także naturalne negatywne konsekwencje dla skarżącej w postaci kosztów dodatkowych przy konieczności rozwiązania umów o pracę z personelem apteki. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie wziął pod uwagę wpływ ewentualnego zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście naruszeń dokonanych przez skarżącą dochodząc do wniosku, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej to nie tylko cel zarobkowy, ale także ochrona zdrowia publicznego i rozstrzygnięcie czy wstrzymanie wykonania decyzji nie sprowadzi na pacjentów apteki niebezpieczeństwa narażenia ich zdrowia. W tym miejscu przypomnieć należy, że w trakcie przeprowadzonej w aptece kontroli, ujawniono nieprawidłowości przy realizacji zapotrzebowania na produkty lecznicze. Podsumowując wskazać trzeba, że w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie uchybił przepisowi art. 190 p.p.s.a., ponieważ prawidłowo wyjaśnił jakie konkretne cechy ilościowe i jakościowe analizowanych stanów i zdarzeń miały świadczyć o braku zaistnienia realnego niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudno odwracalnych (nieodwracalnych) skutków, czyniąc tym samym zadość obowiązkowi jaki wynikał z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.