II GZ 196/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 3/26 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 października 2025 r. nr 402.27/F-1/XIV/25 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 13 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 3/26, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. P. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 20 października 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji uzasadnił, że Skarżący, oprócz powołania ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej oraz wyjaśniającego je orzecznictwa, nie wskazał żadnych skonkretyzowanych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem jego wniosku. Nie powołał również żadnej argumentacji, która uprawdopodobniłaby, że wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście będzie wiązało się dla niego z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Rozpoznający wniosek Sąd wyjaśnił również, że wnioskujący nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej jego subiektywne twierdzenie o trudnej sytuacji finansowej oraz o ewentualnych uciążliwych dla niego skutkach wykonania zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście wymagania przez przepis wykazania niebezpieczeństwa szkody o znacznym charakterze. Do stwierdzenia takiego rodzaju szkody konieczne jest dysponowanie przez Sąd aktualnymi i pełnymi danymi o stanie majątkowym strony skarżącej, które należałoby odnieść do wysokości kosztów wykonania zaskarżonej decyzji. Tych zaś w sprawie nie przedstawiono. Również w wyniku analizy całokształtu akt sprawy, WSA nie stwierdził, aby zawierały one potwierdzenie okoliczności wskazanych przez Skarżącego. Sąd I instancji zauważył również, że rodzaj nałożonego obowiązku nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, bowiem spełnienie świadczenia pieniężnego jest z natury rzeczy odwracalne i istnieje możliwość zwrotu Skarżącemu nadpłaconej kwoty w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, a Skarżący nie wyjaśnił, z jakich powodów uważa, że ewentualna szkoda, którą poniesie, nie będzie mogła zostać wynagrodzona nawet wskutek późniejszego ewentualnego zwrotu spełnionego świadczenia. Sama wysokość kary pieniężnej w ocenie WSA nie może być okolicznością przesądzającą o uwzględnieniu złożonego wniosku. Reasumując, Sąd I instancji uznał, że Skarżący nie wykazał związku przyczynowo-skutkowego między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i odmówił zastosowania instytucji ochrony tymczasowej, przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie, Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżący nie wykazał niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy z przedstawionych okoliczności sprawy wynika realne ryzyko powstania poważnych konsekwencji finansowych dla prowadzonego przez niego gospodarstwa [...]; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewystarczający i pomijający istotne okoliczności sprawy, w szczególności rzeczywistą sytuację majątkową Skarżącego oraz skutki gospodarcze wykonania decyzji; 3. dokonanie oceny przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w sposób nadmiernie formalistyczny, z pominięciem realnych skutków ekonomicznych wykonania decyzji dla Skarżącego oraz charakteru prowadzonej przez niego działalności [...]. W oparciu o tak przedstawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego; ewentualnie o uchylenie w całości postanowienia WSA w Białymstoku oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Nadto Skarżący domagał się stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że Skarżący nie wykazał istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. In fine, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 w zw. art. 193 p.p.s.a. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Banku [...] z [...] grudnia 2025 r. na fakt aktualnej sytuacji finansowej, w szczególności wysokości jego zobowiązań kredytowych oraz miesięcznych obciążeń finansowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa [...], co pozostaje istotne dla oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegało oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego, w sytuacji gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienia NSA z: 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II OZ 2008/25; opublikowane również jak niżej cytowane: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywający pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06). Wyjaśnienia wymaga, że brak stosownego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie nie stanowi braku formalnego, który mógłby zostać uzupełniony na wezwanie Sądu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Jest to brak materialnoprawny, który może mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego w tym zakresie WSA prawidłowo ocenił, że wniosek Skarżącego nie zawierał argumentacji, która pozwoliłaby na dokonanie obiektywnej oceny wystąpienia którejkolwiek z przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Zawarty w skardze wniosek ograniczał się tylko i włącznie do nieprecyzyjnego i lakonicznego wskazania na trudną sytuację finansową Skarżącego oraz na możliwość zaistnienia nadmiernie negatywnych i uciążliwych finansowo skutków. Wskazano również na brak możliwości wynagrodzenia powstałej szkody, nawet w przypadku ewentualnego późniejszego zwrotu świadczenia. Twierdzenie to nie zostało umotywowane w sposób wskazujący na potencjalny wpływ wykonania objętego skargą rozstrzygnięcia na sytuację Skarżącego i prowadzonego przez niego gospodarstwa [...]. Wniosek nie został również poparty jakimikolwiek dokumentami wskazującymi na zasadność poniesionych we wniosku twierdzeń. W tym kontekście należy wskazać, że nie dla każdego podmiotu uiszczenie kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji musi wiązać się ze znaczą szkodą. To trzeba wykazać w indywidualnej sprawie. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku wiąże się ze znaczną szkodą i nieodwracalnymi skutkami (por. postanowienia NSA: z 1 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12; z 12 lutego 2013 r., II OZ 71/13). W szczególności, gdy chodzi o decyzję rodzącą obowiązek zapłaty określonej sumy pieniężnej niezbędnym jest zobrazowanie okoliczności wskazujących na trudną sytuację materialną oraz wykazanie, że uszczuplenie tego majątku o kolejne sumy grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem skutków trudnych do odwrócenia. To zaś oznacza, że strona wnioskująca powinna wykazać swoją sytuację majątkową, w tym swoje możliwości finansowe, a czego w rozpoznawanej sprawie Skarżący zaniechał, bowiem nie określił, jaki majątek posiada, nie podał w jakiej wysokości z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej uzyskuje przychody, ani w jakiej wysokości ponosi koszty ich uzyskania. Skarżący nie podał, czy jego [...] posiada środki trwałe, czy na rachunku bankowym/rachunkach bankowych znajdują się jakieś środki finansowe, jakie składniki majątku posiada, czy poza dochodami z tytułu prowadzenia [...] działalności gospodarczej uzyskuje inne dochody, jeżeli tak to z jakich tytułów i w jakiej wysokości. Nie podał również wielkości i rodzaju obciążeń finansowych. W rezultacie nie przedstawił także Skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby przydzielenie mu ochrony tymczasowej. Do wniosku na etapie jego składania nie załączył również jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby jaka jest jego aktualna sytuacja majątkowa i finansowa. Przypomnieć należy, że to w gestii Skarżącego, jako znającego dokładnie okoliczności z zakresu swojej sytuacji finansowej, leżało podanie ich we wniosku celem uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., również poprzez poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami. Prawidłowe zatem było stanowisko WSA, że wnioskujący nie wykazał, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wpłynąć na jego sytuację majątkową. Należy również mieć na uwadze, że każde wykonanie decyzji dotyczącej należności pieniężnych jest uciążliwe i stanowi uszczerbek w budżecie jej adresata, jednak nie oznacza to automatycznie, że zapłata należności, także w trybie egzekucyjnym, będzie za każdym razem powodować powstanie po stronie podmiotu wnoszącego skargę znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sama dolegliwość, czy wysokość ciążącego na danym podmiocie zobowiązania podatkowego nie stanowi wystarczającej przesłanki do skorzystania z instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Konieczność zapłaty egzekwowanego świadczenia i związane z tym uszczuplenie majątku dłużnika są zwykłym następstwem takiej decyzji. Poza tym ewentualna szkoda powstała z tytułu wykonania świadczenia publicznoprawnego ma charakter restytucyjny, ponieważ wiąże się ze świadczeniem pieniężnym, które ze swej natury jest świadczeniem odwracalnym. Oznacza to, że w razie ewentualnego prawomocnego uwzględnienia skargi, po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, jeśli strona poniesie szkodę z powodu niezgodnego z prawem działania organu, ma roszczenie o jej naprawienie. Odnosząc się natomiast zawartego w zażaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia z Banku [...] z [...] grudnia 2025 r., Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zażalenie na postanowienie Sądu I instancji nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to bowiem jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania Sądu I instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Jego istotą jest kontrola legalności wymienionych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GZ 332/12 i przytoczone w nim orzecznictwo). Za niedopuszczalną należy więc uznać sytuację, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I GZ 367/23; 12 listopada 2019r., sygn. akt I OZ 1054/19; 12 października 2018 r., sygn. akt I OZ 937/18; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 212-213). Na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje ponownie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ale bada zgodność z prawem działania Sądu I instancji, a więc rozstrzyga na podstawie stanu, jaki istniał w dacie orzekania przez WSA w Białymstoku. Na tym etapie Skarżący nie przedłożył stosownej dokumentacji, a dopiero przy wniesionym zażaleniu przedstawił tylko ww. zaświadczenie z Banku [...], dotyczące wyłącznie zadłużenia Skarżącego w tym Banku. Na marginesie trzeba również zauważyć, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, Skarżący może przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. W interesie bowiem strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzić należy, że obowiązujące w dniu wydania niniejszego orzeczenia przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym, w sytuacji oddalenia zażalenia.