II GZ 196/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2135/22 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 czerwca 2022 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.41.2022.2.RW w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

A.S. (dalej: "Skarżący", Strona"), reprezentowany przez pełnomocnika – G. Z., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Organ") z 22 czerwca 2022 r., nr DPZ.WPA-ZOD.4241.41.2022.2.RW, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zarządzeniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika Skarżącego – G. Z. do uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania, braków formalnych skargi pod rygorem jej odrzucenia, poprzez złożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu Skarżącego przed sądami administracyjnymi oraz wykazanie, iż pełnomocnik należy do kręgu osób wymienionych w art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), a jeśli nie spełnia przesłanek zawartych w ww. przepisie, do podpisania skargi przez osoby uprawnione do reprezentacji Skarżącego. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi – G. Z. 26 sierpnia 2022 r. (zpo- k. 33 akt sądowych). W dniu 12 września 2022 r. do WSA w Warszawie wpłynęło pismo przewodnie Organu z 8 września 2022 r. wraz z załącznikami - skargą A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 22 czerwca 2022 r., nr DPZ.WPA-ZOD.4241.41.2022.2.RW, podpisaną przez adw. P. K., pismem z 9 sierpnia 2022 r. stanowiącym uzupełnienie skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 22 czerwca 2022 r., nr DPZ.WPA-ZOD.4241.41.2022.2.RW, podpisanym przez adw. P. K. oraz pełnomocnictwem z 26 sierpnia 2022 r. upoważniającym adw. P.K. oraz P. K. do reprezentowania Skarżącego w sprawie, wraz z odpisami ww. pism oraz kopertą, w której zostały nadane przedmiotowe dokumenty przez pełnomocnika Skarżącego na adres Organu. Jak wynika ze stempla pocztowego znajdującego się na załączonej kopercie (k. 41 akt sądowych), skarga, uzupełnienie skargi oraz pełnomocnictwo wraz z odpisami zostały nadane przez pełnomocnika Skarżącego na adres Organu 29 sierpnia 2022 r., a następnie Organ przesyłką nadaną 8 września 2022 r. (k. 42 akt sądowych) przekazał dokumenty wraz z pismem przewodnim do Sądu w ślad za odpowiedzią na skargę z 2 sierpnia 2022 r. Pełnomocnik skarżącego adw. P.K. pismem z 13 października 2022 r., nadanym 14 października 2022 r. (koperta- k. 49 akt sądowych) uzupełnił braki formalne skargi, wskazując, że G. Z. nie należy do kręgu osób uprawnionych do reprezentowania Skarżącego, w związku z powyższym nie mógł uzupełnić braków formalnych skargi. Do pisma przewodniego załączono skargę podpisaną przez adw. P. K. wraz z odpisem, pismo z 9 sierpnia 2022 r. stanowiące uzupełnienie skargi podpisane przez adw. P. K. wraz z odpisem oraz pełnomocnictwo dla adw. P. K. i P. K. do reprezentowania Skarżącego w niniejszej sprawie wraz z odpisem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 marca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2135/22 odrzucił skargę A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 22 czerwca 2022 . nr DPZ.WPA-ZOD.4241.41.2022.2.RW oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi doręczono pełnomocnikowi Skarżącego G. Z. w dniu 26 sierpnia 2022 r. (z.p.o. – k. 33 akt sądowych), a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braku formalnego skargi upływał z dniem 2 września 2022 r. Pełnomocnik Skarżącego 29 sierpnia 2022 r. nadał w urzędzie pocztowym przesyłkę zawierającą pełnomocnictwo, podpisany przez adw. P. K. egzemplarz skargi oraz pismo z 9 sierpnia 2022 r. - uzupełnienie skargi, jednakże przesyłka ta została skierowana do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na adres: ul. [...] (koperta – k. 41 akt sądowych). Organ administracji publicznej przekazał dokumenty Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w dniu 8 września (koperta- k. 42 akt sądowych), a zatem już po upływie wyznaczonego terminu na uzupełnienie braku formalnego skargi. Następnie wraz z pismem z dnia 13 października 2022 r., nadanym w dniu 14 października 2022 r. na adres Sądu (koperta- k. 49 akt sądowych) pełnomocnik Skarżącego- adw. P. K. uzupełnił braki formalne skargi, co również nastąpiło z uchybieniem wyznaczonego terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Zdaniem Sądu uznać należy, że pełnomocnik Skarżącego, wysyłając podpisany egzemplarz skargi wraz z pełnomocnictwem na adres organu administracji, uzupełnił brak formalny skargi już po upływie wyznaczonego terminu. Sąd bowiem za datę uzupełnienia braku skargi uznał datę 8 września 2022 r., a więc datę nadania przesyłki przez Organ. Błędne skierowanie przez pełnomocnika strony skarżącej przesyłki zawierającej uzupełnienie braków formalnych skargi do organu, skutkujące uchybieniem terminu, obciąża bowiem w zaistniałych okolicznościach stronę skarżącą. Tym samym Sąd uznał, że pełnomocnik strony skarżącej w terminie zakreślonym przez Sąd, nie uzupełnił braków formalnych skargi. A. S. działając przez pełnomocnika adw. P. K. wniósł zażalenie na postanowienie Sądu odrzucające skargę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych przez pełnomocnika, kiedy w przypadku wystąpienia takiej sytuacji Sąd powinien zwrócić się bezpośrednio do strony celem uzupełnienia braków formalnych skargi, gdyż wezwany pełnomocnik nie był uprawniony do uzupełnienia braków. 2. art. 49 § 1, art. 57 § 1, art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak wezwania strony czyli A. S. do usunięcia braków formalnych skargi. W uzasadnieniu zażalenia skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nim zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Z przepisu tego wynika zasada wolnego wyboru sposobu działania przed sądem administracyjnym, polegająca na tym, że strony same decydują o tym, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym będą występowały osobiście czy przez pełnomocnika (np. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FZ 143/18, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo kierowane do sądu administracyjnego powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W przypadku składania pisma przez pełnomocnika, zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a., do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, pełnomocnik obowiązany jest złożyć do akt sprawy przy pierwszej czynności procesowej (art. 37 § 1 p.p.s.a.). Braki w zakresie pisemnego dokumentu potwierdzającego istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegają uzupełnieniu na wezwanie, w trybie art. 49 p.p.s.a., który przewiduje, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (§ 1). W odniesieniu do skargi przepisy przewidują rygor jej odrzucenia w razie nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Natomiast skarga poprawiona lub uzupełniona w terminie wywołuje skutki od dnia jej wniesienia (art. 49 § 3 p.p.s.a.). WSA odrzucił skargę uznając, że w zakreślonym w wezwaniu terminie nie usunięto braku formalnego skargi przez wykazanie, że osoba podpisująca skargę była uprawniona do reprezentowania skarżącego, co w ocenie Sądu uzasadniało odrzucenie skargi. Zdaniem NSA odrzucenie skargi – na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych w postaci wykazania umocowania do reprezentacji skarżącej – było w okolicznościach tej sprawy przedwczesne. Zagadnienie skutków wynikających dla mocodawcy z czynności dokonywanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika było już przez sądy administracyjne wielokrotnie rozstrzygane. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu (np. postanowienie NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OZ 50/20, LEX nr 2783142 ). Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna bowiem ograniczać stronie realizacji tego prawa (zob. postanowienia NSA: z 28 kwietnia 2020r., sygn. akt I GZ 80/20 i cytowane tam orzecznictwo; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11; z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14; z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/14; z 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1082/15). W orzecznictwie wskazuje się, że podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która pełnomocnictwa takiego nie przedstawiła, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 203/16; postanowienia NSA: z 3 października 2018 r., sygn. akt II GZ 326/18 i przywołane tam orzecznictwo; z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt I GSK 2703/05). W orzecznictwie podkreśla się także, że wykładnia art. 49 § 1 p.p.s.a. dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady prawa strony do sądu (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) prowadzi do wniosku, że odrzucenie skargi bez bezpośredniego wezwania strony do jej podpisania wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II OZ 1425/18; z 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2353/15; z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11). A zatem należy przyjąć, że wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wezwać stronę do podpisania skargi w sytuacji, gdy pełnomocnik, który podpisał skargę, nie wykazał się stosownym umocowaniem (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 34 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX; por. także np. postanowienia NSA: z 8 czerwca 2018r., sygn. akt I OZ 530/18 i przywołane tam orzecznictwo; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II FZ 748/17). Braki formalne skargi, które nie zostały uzupełnione w terminie przez pełnomocnika, który podpisał się pod skargą, powinny skutkować skierowaniem bezpośrednio do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej podpisanie. Odmienna interpretacja – przyjęta w tej sprawie przez sąd pierwszej instancji – byłaby zbyt rygorystyczna, bowiem zamykałaby stronie prawo do sądu, co stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, które gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd i zakazują zamykania drogi sądowej. Nie można bowiem uznać, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu (por. postanowienia NSA: z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 270/12; z 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 677/12; z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 3664/13). Skoro skarga mogła zostać wniesiona przez samą stronę, strona mogła w pełnym zakresie uzupełnić braki takiej skargi przez jej podpisanie. Wobec powyższego uznać należało, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do wydania przez WSA w Warszawie orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż sąd powinien był uruchomić procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie przez samego skarżącego A. S.. Zaskarżone orzeczenie o odrzuceniu skargi należy więc uznać za przedwczesne. Wydanie zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi, bez poprzedzenia go wezwaniem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia, stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na dobro prawem chronione jakim jest prawo do sądu, stronie należy umożliwić uzupełnienie braków skargi. Sąd pierwszej instancji powinien zatem wszcząć procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej podpisanie przez skarżącego, kierując wezwanie bezpośrednio do skarżącego A.S.. Wobec powyższego na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżone postanowienie.