II GZ 189/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Z. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 417/14 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia 18 [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił skarżącemu – Z. C. - wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia 18 [...] 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. Powyższą decyzją Okręgowy Inspektor Pracy w K. utrzymał w mocy decyzję inspektora pracy z 31 [...] 2013 r. o nałożeniu na Z. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] "A.", kary pieniężnej w kwocie [...] zł za naruszenie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Wyrokiem z 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 417/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił powyższą skargę. Pismem z 30 [...] 2015 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniósł, że jej wykonanie rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko dla niego, ale i dla jego rodziny. Wskazał, że ma na utrzymaniu czwórkę dzieci, a w 2014 r. poniósł stratę w kwocie przeszło [...] zł. Ponadto posiada kilkudziesięciotysięczne zadłużenie w bankach, a wyegzekwowanie kary pieniężnej doprowadzi do powstania niepowetowanej szkody i spowoduje znaczny uszczerbek w jego sytuacji finansowej. Ponadto gdyby egzekucja została skierowana wobec jedynego majątku jaki obecnie posiada, tj. nieruchomości, która stanowi miejsce zamieszkania jego rodziny, skutki wyegzekwowania decyzji będą w swojej doniosłości przekraczać dolegliwość wynikającą z samej wysokości nałożonej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził brak podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia okoliczności potwierdzających zaistnienie niekorzystnych z punktu widzenia jej interesów następstw wykonania decyzji. Przedstawiła swoje obawy, wskazała ogólne skutki, które mogą nastąpić. Nie uprawdopodobniła jednak, że mogą one się spełnić. Sąd wskazał, iż obawa skarżącego o prowadzenie egzekucji z nieruchomości stanowiącej miejsce zamieszkania jego rodziny jest nieuzasadniona. Ze znajdującej się w aktach sprawy listy środków trwałych wynika, że skarżący posiada samochody ciężarowe, ciągniki siodłowe, ciągniki rolnicze oraz naczepy, z których egzekucja może być prowadzona w pierwszej kolejności. Dlatego też wykonanie kwestionowanej decyzji nie realizuje przesłanek zastosowania wyjątkowej instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. C. wniósł o jego uchylenie zarzucając Sądowi I instancji obrazę przepisów postępowania – art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", polegającą na rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pomimo właściwości w tym zakresie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego wniosek wraz ze skargą kasacyjną został skierowany, co spowodowało wystąpienie jednej z przyczyn nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący nie zgodził się z oceną przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dokonaną przez WSA w Kielcach. Wskazał, iż przebywa obecnie na zwolnieniu lekarskim, a otrzymywany przez niego zasiłek uniemożliwia mu nie tylko świadczenie pracy lecz również nie wystarcza na zabezpieczenie podstawowych potrzeb pozostających na jego utrzymaniu czwórki dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Według zaś art. 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Z uwagi na wątpliwości dotyczące stosowania powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę 16 kwietnia 2007 r. o sygn.akt I GPS 1/07 o treści: "W postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 193 tej ustawy". Wynikająca z art. 269 § 1 p.p.s.a. ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). W niniejszej uchwale NSA wskazał m.in., że ustawodawca nie wiąże - choćby w najmniejszym stopniu - wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Instytucja ochrony tymczasowej nie jest elementem składowym sądowej kontroli administracji, lecz instytucją procesową umożliwiającą wykonywanie tej kontroli na wypadek konieczności zastopowania następstw zaskarżonej decyzji. Należy zatem stosować ją w sytuacji, gdy wpłynie stosowny wniosek skarżącego, a niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby unicestwić cel kontroli zainicjowanej wniesieniem skargi poprzez niemożność wykonania późniejszego wyroku. Żeby zaś ochrona tymczasowa mogła przynieść pożądany rezultat musi istnieć możność jej zastosowania na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tylko wówczas bowiem strona składająca skargę kasacyjną nie będzie narażona na znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, spowodowane wykonaniem decyzji, której kontrola nie została jeszcze zakończona prawomocnym orzeczeniem sądu. Niniejsza uchwała, wyrażająca pogląd o możliwości rozstrzygania spraw dotyczących wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonych aktów przez Naczelny Sąd Administracyjny, wydana została na skutek rozbieżności stanowisk odnośnie kompetencji NSA do rozstrzygania tych kwestii. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji zamieszczona została bowiem wśród unormowań dotyczących postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a, mocą której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast brak jest przepisów bezpośrednio normujących wstrzymanie wykonania decyzji w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej. Dlatego też zasadniczy problem wymagający zajęcia stanowiska sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy wobec braku szczególnych przepisów stwarzających podstawę prawną do wstrzymania przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania decyzji, po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny, za taką podstawę prawną można przyjąć unormowanie z § 3 art. 61 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., przewidujące możliwość zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiednio przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższego wynika, że kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny nigdy nie rodziła, na żadnym etapie rozstrzygania spraw, wątpliwości. Wątpliwości rodziła natomiast kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez NSA po oddaleniu skargi przez WSA i wniesieniu skargi kasacyjnej na to orzeczenie. Tym samym zażalenie Skarżącego jest nieuzasadnione. WSA w Kielcach miał bowiem kompetencje do tego by wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, zawarty w skardze kasacyjnej, rozpoznać. Odnosząc się natomiast do dalszej argumentacji skarżącego – o nieprawidłowej ocenie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji – należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego ocena ta została przeprowadzona prawidłowo. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wyjątkowo, sąd może na wniosek skarżącego, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten przewiduje zamknięty katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza że sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli poprzez ich wykonanie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla strony. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania, która powinna mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. np. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Ponad to wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę - majątkową lub niemajątkową - której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (vide postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Podkreślić należy, iż egzekucja zawsze prowadzi do ujemnych następstw, co powinno być uwzględnione przez Sąd bez żadnej dodatkowej argumentacji strony w tym względzie. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Skutki w tym zakresie są oczywiste i zawsze prowadzą do ujemnych następstw polegających na zmniejszeniu majątku zobowiązanego. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest też to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi strony uiszczone już, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować dla strony. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z twierdzeń podniesionych przez skarżącego oraz z dokumentacji załączonej do wniosku o przyznanie prawa pomocy nie wynika aby wyegzekwowanie nałożonej kary pieniężnej miało spowodować szkodę inną niż tylko pomniejszenie majątku o kwotę tej kary. Twierdzenia skarżącego, że nie posiada majątku na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że oprócz nieruchomości w postaci domu mieszkalnego skarżący posiada także samochody ciężarowe, ciągniki siodłowe, ciągniki rolnicze oraz naczepy. Skarżący posiada i spłaca także zaciągnięte kredyty bankowe, co oznacza, iż posiada środki na ich pokrycie. Jest on właścicielem przedsiębiorstwa, które w okresie od 1 [...] do 31 [...] 2014 r. osiągnęło przychód w kwocie [...] zł, zatrudnia pracowników, nie korzysta z pomocy społecznej. Co jednak najważniejsze, skarżący nie przedstawił logicznej argumentacji na poparcie swoich twierdzeń o niebezpieczeństwie wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzestając na podnoszeniu swej złej sytuacji finansowej (co nie znajduje odzwierciedlenia w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji) i choroby, która uniemożliwia mu "świadczenie pracy" (nie załączając przy tym żadnej dokumentacji lekarskiej). W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w z związku z 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.